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前言 | HighwayOutlook
在“防风险”成为今后三年“三大攻坚战”的首要之战的大背景下，近日新疆、湖南、湖北、江苏……等各大城市陆续有相关PPP项目被叫停。
叫停PPP项目，意味着什么?
地方省份叫停PPP项目，有专家分析，这意味着“降杠杆”、“减负债”、“防风险”，这些当前中国经济工作的当务之急正在地方落实。
2017年11月16日，财政部发布的92号文要求集中清理已入库项目，对具有“未按规定开展‘两个论证’、不宜继续采用PPP模式实施、不符合规范运作要求、构成违法违规举债担保、未按规定进行信息公开”等情形的项目应予以清退。
目前，据第三方机构统计，自92号文发布至2018年4月1日，管理库清库项目合计609个，涉及投资额6114.39亿元；储备清单清库项目总数1798个，涉及总投资额1.78万亿元。
PPP项目退库反映了什么问题?
一是项目所在地的财政已不堪承受；
二是招标环节存在硬伤，几乎把PPP招标完全做成了BT招标；
三是不符合第三方代持问题，这表面上看是不符合后来92号文的规定，本质上是违反了招标投标法等相关法律法规。
PPP项目退库的难点是什么?
PPP退库将涉及到多方面的调整，退库的难点在于：一些早期的项目该不该退，退了之后该如何处理等。张宇称，按财金2015【166】号规定，不在库内的项目原则上财政不能安排预算支出，这意味着退库项目涉及的政府付费，可能不再具备付费可能性。
“有些项目退库并不真正适宜，因为当初在签订项目时，没有后来的规定，因为从法律角度来讲，法不溯及既往，退了之后如果诉诸法庭，法院可能不会把92号文作为依据，还会要求地方政府执行合同义务。对于这些项目严格清退了之后怎么办?”一位华北地区信托公司人士称。
四川省某县财政局清库报告显示，目前该县入库PPP项目有2个，由于入库时间较早，2个项目均存在支出责任不符合PPP要求的情况。
该县自查报告称，2017年省厅已要求该县整改，但整改时发现，因项目进行时间较早，相应的支出责任属于项目的核心内容，也在招投标文件中进行了阐明。如果擅自修改，又会违反招投标管理的相关规定，可能面临更大的法律风险。
对于不合规的PPP项目被清理出库之后怎么处理的问题，财政部副部长史耀斌3月在全国“两会”期间表示：“这个问题相关部门正在研究。”
赵全厚则分析称，2017年底，进入实施阶段的PPP项目规模约为4.6万亿。这部分项目，如果签约了，但还没落地就需重新调整结构。
如果签约并且已经落地有两种办法：一是如果全是银行资金，名股实债，政府全付费，这种情况实质上没有社会资本方，政府就应该让它退出，用新发的地方资金充实；二是如果是社会资本方，要看社会资本方的资本金注入条件等是否合格，如果不合格就面临换约，需要找一家合格的社会资本方来接替，或者可以重新招标。
“这其中面临很多法律问题，比如大家都有前期资金损失，成本怎么分担?这就看原来签订的PPP合同里面，政策性风险谁承担。一般而言，政策性风险由政府承担，以便让社会资本方退出。”赵全厚称。
PPP改革要走向何方?
1.中国现代集团总裁兼现代研究院院长丁伯康认为，未来PPP发展“两减一降”(减量、减速和降温)不可避免，规范理性是主基调。
“减量”是指PPP项目在总数量和总投资额方面会出现降低。
“减速”是指PPP推进速度有所减缓。
“降温”是指PPP参与各方，在不断总结过往经验和事实成败时，更加冷静和理智。
2.2017年11月10日，财政部《关于规范政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台项目库管理的通知》(财办金〔2017〕92号)发布，PPP项目整改和清理工作启动。大岳大数据对2017年10月30日以来四个多月里全国PPP综合信息平台管理库的动态调整情况进行全面的统计分析，通过对新进和退出项目的特征分析，精准把握PPP改革的方向与趋势，供地方政府、社会资本、金融机构参考。
数据统计：2017年10月30日至2018年3月2日期间；
◆管理库新入库项目1018个，涉及投资额1.59万亿；退出项目387个，涉及投资额4307亿元。管理库项目净增加631个，涉及投资额1.16万亿。
◆储备清单新纳入(由总库外)项目833个，涉及投资额1.03万亿；退出储备清单(退出总库外)项目1339个，涉及投资额1.30万亿。储备清单项目净减少506个，涉及投资额2648亿元。
主要观察：
◆PPP项目的整改与推进并存，管理库净增加631个项目，涉及投资额过万亿，表明规范的推进PPP仍然是PPP发展的主旋律。
◆大量僵尸项目和违规项目的清理出库，将为合规项目留出政府支付能力的空间，利好PPP。
◆政府付费类项目的合规性要求较以往提高，但入库之门仍然畅通。
◆目前来看，内蒙古是项目退库的重灾区，河南、新疆、湖南、山东是入库、出库数量的双高省份。
管理库新入库项目统计，共1018个
01
建设类型
在入库项目中，新建类型的项目超过900个、投资额突破万亿，无论在数量上还是投资规模上均远远领先其他两种类型，可见采用PPP模式实施基础设施和公共服务领域的新增项目仍大有可为。
02
回报机制
在入库项目中，可行性缺口补助类的项目在数量最多、投资规模上最大，说明为传统的政府付费类项目挖掘使用者付费的亮点对项目推进至关重要。但与此同时，纯政府付费项目并没有入库障碍，仍然占据新增PPP项目数量和投资金额的4成比例。
03
地域分布
河南、新疆、湖南、四川、安徽、贵州、浙江、湖北、广东、山东是入库项目前十强，在数量上均超过50个，合计投资规模超过1.1万亿；河南、新疆、湖南、四川、贵州、浙江的入库项目在投资规模上超过1000亿。值得一提的是，吉林省的项目数量小，平均投资额很大。
4
项目级别
统计显示，县级项目在入库项目数量占比近八成，是PPP项目的主要投资方向。
05
行业分布
市政工程、交通运输、生态建设和环境保护领域在项目数量上占据前三名，仍是开展PPP模式的主要领域，教育行业数量紧随其后，前景可观。
06
投资规模
将项目按总投资划分五个区间。3-10亿的项目数量最多，其次是10-100亿，200亿以上的项目6个，表明管理库并不排斥特大型PPP项目。
07
项目阶段
入库项目中，准备阶段项目数量最多，为472个；进入执行阶段后入库的为97个。
管理出库项目统计387个
01
建设类型
在出库项目中，新建类型的项目超过300个、占比超八成，投资规模接近3500亿元。
02
回报机制
在出库项目中，使用者付费类的项目数量最多、可行性缺口补助类的项目投资规模上最大。部分使用者付费项目或商业属性太强，或回报机制设置不合理，或政府在收益保障上的支持力度小，不被政企双方所接受。
03
地域分布
内蒙古、山东、新疆、河南、湖南在退库数量上是前五名，涉及投资额超过2700亿，退库项目数量均超过20个。其中，内蒙古占退库项目总数比例超过四分之一；河南、新疆、湖南、山东是入库、出库数量的双高省份。
04
项目级别
退库项目中，县级项目数量最多，占比超过七成。
05
行业分布
市政工程、交通运输本身就是项目大户，其退库数量也位居前两名。除此之外，旅游、城镇综合开发、医疗卫生领域退库数量超过20个。部分旅游项目具有较强商业属性，难以界定是否符合PPP相关政策；部分城镇综合开发项目由于建设运营内容多、模式复杂，较难取得实质性进展；而医疗卫生领域由于当前行业改革进度和行业的特殊性，其PPP模式监管趋严，在第四批示范项目名单中也出现空白。
06
投资规模
将项目按总投资划分5个区间。3亿以下的项目数量最多，其次是3-10亿，200亿以上无退库项目，表明小型项目若存在不规范、信息不全等原因可能被清退出库，而体量巨大的项目或涉及民生、或无其他更好的融资渠道等因素，在整改合格后仍保留在库中。
07
项目出库前阶段
在出库项目的阶段统计中，主要因为长期无实质性进展而被清理出库。已进入执行阶段的项目多达56个，表明了对PPP整改的力度与决心。
文=道路瞭望
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