热点聚焦｜左思：安理会制裁决议执行中面临的双层困境与挑战（上）

作者左思，外交学院2015级外交法博士研究生。本文原载于《法律与外交》（2017年总第2期），已获作者授权转载。

摘要：“制裁”（sanction）一直以来都是安理会执行其决议的一种重要手段，而各成员国的“普遍遵从”则是制裁决议得以有效执行的重要保障。目前安理会的制裁决议是依靠众多执行主体共同完成，这些主体相互独立且不可分割，使得制裁决议面临国际和国内两个执行层面。近年来，由于安理会制裁措施本身呈现一种从全面制裁措施发展为有针对性的“聪明制裁”的趋势，这导致了成员国在履行制裁决议义务与保护个人基本权利间陷入两难困境。国际层面上，以《联合国宪章》为基础建立的安理会制裁机制正面临诸多挑战；反观各成员国，不论是立法模式还是执行方式都存在差异，这使得安理会制裁决议在国内执行面临碎片化的风险。

关键词：国际制裁、安理会决议、执行困境

作为有效执行安理会制裁决议的“集体制裁制度”，是在不使用武力的前提下对目标国或有关实体施压，迫使其遵守安理会所确立的目标，可谓是一种有效应对国际和平与安全威胁的国际政策工具。但由于世界安全局势的日趋复杂，传统的全面制裁措施会造成严重的人道灾难，这使得集体安全和组织化的制裁机制面临巨大的挑战。为此，安理会在20世纪90年代中期以后逐步对相关决定的制订及实施进行了改进，使制裁措施更具针对性并降低负面影响，但同时对传统国内法上个人和实体的权利义务也产生了实质性影响。这一影响的深层次背后，是以《联合国宪章》为基础的安理会制裁机制，面临着来自成员国对其《联合国宪章》优先义务合法性的反思，以及在履行制裁决议义务和保障基本人权之间陷入两难。

此外，由于安理会自身缺乏实施决议的机制，制裁决议需要依赖成员国通过国内法来履行义务。尽管如何将决议在国内付诸执行是一国主权范畴内的事项，但各国对于安理会决议执行模式不尽相同, 由此产生制裁决议在各国国内执行碎片化的困境。

本文通过对安理会制裁机制的归纳，制裁措施改革的介绍，梳理了安理会制裁决议在国际执行层面可能面临的挑战：一方面来自成员国对《联合国宪章》第103条规定的优先义务合法性的质疑，另一方面是国际层面缺乏对个人权利的保护路径和司法救济手段，造成成员国在履行制裁决议义务和保障基本人权间的两难。此外，本文还从国内执行层面，介绍了各国执行安理会制裁决议模式的利弊，并分析中国现今国内执行决议的法律困境。

一、 国际层面制裁决议的执行机制与改革
(一) 国际法中制裁内涵的三个发展阶段

在17世纪下半叶以前，“制裁”是一种应对不法行为的自助行动。由于国际社会的人格主体是多元的、平等的，它呈现的是一种不同于国内社会集权政府进行纵向秩序管理的模式。因此，在早期无政府状态中，“制裁”被广泛地定义为：包括“在遭遇国际不法行为时所采取的维护自身权利的行为”。正所谓“在早期原始法律体系中，绝大多数制裁包含了这种或那种方式的自助”。这种自助行动的方式是多样化的，包含着宗教、道德、经济、政治和武力制裁等；在本质上是一种双边制裁并一直沿用至今，这不同于本文所研究的组织化的多边集体制裁执行机制。

到了18世纪，对“制裁”的解释从对不法行为的惩罚，扩展到“一种通过惩罚和奖赏来改变一个实体之行为的手段，被制裁者是否违反法律不再是制裁的焦点问题，也不再是制裁的前提条件”。“制裁”不应当仅仅是对不法行为所作出自我防卫，而是为了推动违法方对全部国际法规则的遵守，正如布莱克法律词典中所描述的那样：“制裁”是指“由一国或多国针对另一国所采取的促使其遵守国际法的经济或军事性强制措施”。

二战后，国际组织异军突起，成为仅次于国家的一类重要国际法主体，并广泛地参与国际事务，而先前对“制裁”内涵的理解无法囊括国际组织在制裁行动中的角色作用。“制裁可能由受害国采取措施，也可能由与受害国具有‘团结关系’的若干国家采取，当然制裁也可能根据国际组织的决议进行”。“国际制裁从实施主体来看，包括联合国制裁、国际组织制裁和国家间的制裁。”所以，现代意义上的制裁基本是这两种形式：一是个别国家或国家集体实施的强制性措施，例如：美国及欧盟若干成员国基于“乌克兰危机”对俄罗斯实施的制裁措施；二是国际组织（主要是联合国安理会）组织实施的强制性措施，也是本文所限定研究的制裁措施，即联合国安理会依据《联合国宪章》第七章所采取的强制性措施。

为了防止国际社会滥用制裁措施，国际法委员会（ILC）倾向对“制裁”建立一种可控机制，并在1979年报告中指出：“现代国际法的一个趋势是，保留‘制裁’这一术语，用于指代国际组织针对违反国际义务的、对国际社会整体造成严重后果的行为，以作出决议为基础的反应性措施，特别是联合国在《联合国宪章》建立的体制下，为维持国际和平与安全而授权采取的某些措施。”到了2001年，ILC报告则对“制裁”术语的范围进一步细化：“‘制裁’术语已被用于指代根据一些国际组织的组织文件，特别是《联合国宪章》第七章采取的措施——尽管限制使用的是‘措施’而不是‘制裁’的术语。”

现代国际法上的“制裁”内涵经历了从早期应对不法行为采取的自助行动，到通过一系列强制性措施的集合，促使违法方遵守国际法规则这一演变过程。当今国际社会，建立制裁可控机制，对措施加以规范化，且力求会员国间统一行使，将是不可逆转的趋势。特别是本文限定的安理会采取的制裁措施，必须是在《联合国宪章》建立的体制下，为维持国际社会和平与安全而授权采取的特定措施。

(二) 《联合国宪章》第七章规定的制裁执行机制

《联合国宪章》对安理会制裁决议的执行建立了一种“执行保障机制”，具体表现在：《联合国宪章》第25条规定的会员国执行原则：联合国成员国同意接受并执行安理会依据本宪章作出的决议；第103条规定的宪章义务优先原则：当联合国成员国的宪章义务与其他国际协议的义务发生冲突时，宪章义务优先。在国际执行层面上，安理会主要依据《联合国宪章》第七章的规定采取强制性措施，其核心在于确立“对于和平之威胁和平之破坏及侵略行为之应付办法”。其中第39条是安理会采取强制行动的前提，而第40条、第41条和第42条是第39条的结果。

首先，第39条作为基础性条款规定：“安理会应断定任何和平之威胁、和平之破坏或侵略行为是否存在，并应作成建议或抉择依第四十一条及第四十二条规定之办法，以维持或恢复国际和平与安全。”其次，在安理会依据第39条作出决议或决定办法前，第40条规定了其采取必要或合宜之临时办法（provisional measures）的权力。第42条规定了武力方法（measures involving the use of force）：“陆海空军示威、封锁及其他军事行动。”第41条规定了武力以外的方法（measures not involving the use of force）：“经济关系、铁路、海运、航空、邮电、无线电及其他交通工具、之局部或全部停止，以及外交关系的断绝。”最后，宪章第43条至第49条为安理会的制裁措施提供了具体支撑：第43条规定会员国“供给为维持国际和平及安全所必需之军队、协助、及便利”；第45条规定“会员国应对将其本国空军部队为国际共同执行行动随时供给调遣”；第46-47条涉及设立“军事参谋团”；第48条规定安理会的必要行动“应由联合国全体会员国或若干会员国担任之”；第49条规定“联合国会员国应通力合作、彼此协助，以执行安理会所决定之办法”。此外，《联合国宪章》第106条规定：“在第43条的特别协定尚未生效之前，五个常任理事国之间或与其他会员国一起应通过洽商，以代表联合国采取必要的联合行动。”《联合国宪章》规定的整个制裁程序可见下图：

图1：安理会制裁决议制订、适用及实施时间线

(三) 全面制裁到聪明制裁的转变

冷战时期，安理会制裁决议中有完整制裁运作体系的案例有两件：一是在1966年，对南罗德西亚的制裁；另一是在1977年，对南非种族隔离事件的制裁。实践中，早在1961年安理会第169号决议就规定：“禁止各国向刚果内战的冲突各方供给‘可供作战争用途之武器、配备或其他物资’”；而1972年第312号决议，安理会针对葡萄牙以武力镇压几内亚比绍、莫桑比克和安哥拉等其在非洲的殖民地的行为，施加了武器禁运等制裁措施。可见，武器禁运是冷战时期最频繁采取的制裁措施。

冷战结束后，尤其是90年代，安理会频繁使用制裁机制，被称为是“制裁的十年”（sanctions decade）。首例为1990年8月安理会通过的第661号决议，对伊拉克侵略科威特的行为实施制裁，包括实施贸易限制、武器和石油禁运以及冻结资金等。之后，安理会第665号决议出现的“制裁”术语，用以指代第661号决议所采取的措施。同时强调：“宪章第7章规定的强制措施，其本质不同于战争。安理会要求被强制一方所做的不是投降而是改正所犯的行为。”这一时期的制裁实践涉及到目标国国内冲突，也涉及国际恐怖主义活动，武器禁运依然是最重要的方式。

自“9·11事件”发生后，安理会通过了一系列的反恐制裁决议。这些决议直接针对被认定为与恐怖主义有关联的个人和组织，以直接制裁掌权政治人物或实体为主要手段，附制裁名单，对被点名的人施加资产冻结、禁止旅行和获得武器等各种形式的制裁措施，被称为“聪明制裁”或“定向制裁”。这类制裁措施以直接针对政治任务或政治资源的方式，让制裁措施更具有针对性。同时减少因全面制裁所带给一般平民的人道主义灾难。相比之下，这种制裁形式费用较低，还可以适时调整，极具灵活性。最重要的是，对国际违法者实施孤立，可以产生非常重要的标志性作用，是一个非常有力的威慑和预防手段。这种制裁自1997年在对安哥拉反政府武装的制裁决议中开始使用，已经获得越来越多的支持，使

综上所述，安理会近年来的制裁改革，呈现从全面性的制裁措施发展到“针对决策的上层人士、旨在预防冲突和避免损害普通人的‘巧妙的’或‘有针对性的’综合措施的趋势。相对于以往制裁手段僵化、缺乏重点而言，如今制裁已成为更精确的工具。”

二、 制裁决议实施中面临的挑战
(一) 对宪章优先义务的合法性挑战

鉴于《联合国宪章》第25条和第103条建立的执行保障机制，早期安理会的制裁实践很少涉及决议本身的合法性问题。目前为止，在联合国层面内对安理会决议进行司法审查的可能性微乎其微。国际法院在纳米比亚咨询案中表示：“毫无疑问，国际法院对联合国有关机构所作的决定没有司法审查或上诉审查的权力。”在尼加拉瓜诉美国案中，国际法院也声明《联合国宪章》及联合国机构作出的具有约束力的决定（包括安理会依据《联合国宪章》第七章作出具有约束力的决议）下的义务优先于任何其他国际协议下的义务，不论该协议是在《联合国宪章》之前或之后签订或是否是纯区域性的。在具体案件审理过程中，国际法院是可以对相关案件中存在的争议进行事先审查以便确定该决议可能会产生的法律后果，但也仅是一种附带审查。即使判决认定安理会决议不合法，该判决对安理会也不直接产生法律约束力。但不能否认的是，即使是定向制裁的严格个人限制措施，也会对个体权利产生实质性影响。通常被制裁的个人及组织很难获知被列入制裁名单的缘由，甚至连申诉、质证乃至答辩的机会都没有。此外，由于缺乏同一层面的司法救济，这使得履行安理会制裁决议内容有可能同一些国际性人权条约以及成员国国内宪法保护的个人基本权利相悖，尽管这些条约大部分附加了例外的条款。

追溯历史，早在1945年旧金山制宪会议上就曾讨论过是否应对安理会在《联合国宪章》第七章下“维持国际和平与安全”的权限采取法律限制。有会员国认为应当修改草案第1条第1款，将“依正义及国际法原则”的要求同时适用于该条款的第1、2段。简而言之，安理会依宪章第七章采取的行动应遵守国际法。但大多数国家以“这将会导致国家以其国际法项下的权利为由而质疑安理会决议的效力”为由拒绝这一修改意见。考虑到《联合国宪章》第25条和第103条的规定及其制定背景，尤其是第103条赋予了安理会决议优先效力，这一遵守决议的义务是可以超越成员国在任何其他国际协定下所负义务的，这等同于《联合国宪章》第七章下所采取的强制措施是可以不受任何限制的吗？就如同汉斯凯尔森所提出的：“安理会在《联合国宪章》第七章之下的强制行动的目的不是维持或恢复法律，而是维持或恢复和平，因而它并不必与法律相一致。显然这种说法并不符合当今建立规范可控的制裁机制的趋势。

安理会在《联合国宪章》第七章下实施强制性制裁措施的权限是受到多层次国际法规制约的。第一层限制即《联合国宪章》规定的宗旨、原则和规定安理会职能权限的条款；第二层限制即国际强行法，在任何情形下都必须遵守，不得损抑。根据1969年《维也纳条约法公约》第53条、第64条的规定：“条约在缔结时与一般国际法强制规律抵触者无效。就适用本公约而言，一般国际法强制规律指国家之国际社会全体接受并公认为不许损抑且仅有以后具有同等性质之一般国际法规律始得更改之规律”；“遇有新一般国际法强制规律产生时，任何现有条约之与该项规律抵触者即成为无效而终止。”可见，强行法作为一个概念是高于国际习惯法和国际条约的。强行法的效力位阶高于《联合国宪章》，更不用说安理会决议的效力还是来源于《联合国宪章》。此外，主权国家本身是有遵守强行法的绝对义务，而国际组织作为派生的职能性国际法主体，它的权能范围都是主权国家通过基本文件授予，安理会决议本身无法获得僭越强行法的权力。“尽管《联合国宪章》第103条赋予安理会决议在任何情形下高于其他任何现行条约的地位，但是这一简单的等级规则却不能被延伸适用于安理会决议与强行法的关系中。”安理会的制裁决议受到具备强行法地位的具体人权规则制约。

(二) 与保护人权间的平衡性挑战

随着安理会制裁措施方式的升级以及范围的拓展，尤其是涉及到聪明制裁以及全球反恐问题上，安理会制裁措施前所未有地对传统国内法上个人实体权利义务产生了影响。如前文所述，《联合国宪章》构建起的制裁执行机制本身排除了任何性质的司法审查，而《联合国宪章》第103条规定的优先义务原则与保护个人基本权利之间矛盾日趋加大，也使得来自成员国对安理会制裁决议进行司法审查的实践层出不穷。

以欧洲法院对卡迪（kadi）案件为例：2001年，申请人卡迪被列入安理会第1267号决议制裁名单，欧盟理事会依据该决议执行制裁措施，因此冻结了卡迪的财产。申请人因此向欧洲初审法院申请废止这一措施，理由是该措施侵犯了其公民公平听证权、财产权以及有效司法审查权等基本人权。2005年，初审法院驳回了申请人诉求，认为基于《联合国宪章》第103条的优先义务原则，成员国履行安理会决议的义务是优先于成员国的义务，法院自己无权对安理会制裁决议的事实和证据是否支持欧盟实施措施进行审查，也无权对欧盟实施安理会决议的措施是否符合比例原则进行司法审查。除非违反强行法，安理会制裁决议在国内法院享有司法豁免。但2008年欧洲法院复审判决却认为：欧盟成员国及其机构之行为需要与“欧共体协议”相一致，而协议本身要求欧盟范围行为必须尊重基本人权，这使得履行安理会制裁决议并不享有司法审查的豁免权。

复审判决作出后，尽管安理会制裁委员会向欧盟提供了申请人被列入制裁名单的一份理由并允许其在规定时间内提出申辩，但由于安理会随后调整了制裁措施，申请人仍位列制裁名单之上，故而2010年申请人再次起诉到初审法院。这次，初审法院援引了复审意见中欧洲法院对安理会制裁决议实施措施如若侵害被制裁人基本人权可进行司法审查的立场，裁定只要制裁委员会没为被制裁人提供有效的司法审查保护，法院即有权对安理会制裁决议措施施以包括制裁委员会及其证据的实体性审查。法院同时指出，《联合国宪章》并没有对成员国如何履行安理会决议提供具体执行模式，成员国拥有依据自身国内法的规定自由选择执行方式的权利，欧洲法院对安理会决议实施司法审查不违反宪章的优先义务。

纵观卡迪案件始末，成员国履行安理会制裁决议的义务与保障个人基本权力义务之间的关系是核心问题。从最初欧洲初审法院严格秉持宪章第103条的优先义务，且《欧共体条约》第307条也要求该条约不影响成员国在《联合国宪章》项下的权利和义务。基于上述规定上的结构性限制，法院是认定自身无论是基于国际法还是欧盟法，均无权审查安理会制裁决议及实施措施（除强行法外）的合法性问题。但在复审中，欧洲法院否决了初审法院基于《联合国宪章》优先义务而给予欧盟实施安理会制裁决议措施司法豁免的判决，转而强化欧盟内部的人权保护义务。其认定法院有义务在实施安理会制裁决议相关措施时为被制裁的个人和组织提供有效的司法救济，进而有权对欧盟内部行为进行以个人基本权利为导向的司法审查。“任何国际协议都不能强加有悖于《欧共体条约》中宪法原则的义务，欧盟所有行为必需尊重基本权利。”可见，严格遵守安理会制裁决议正逐步让位于欧盟内部人权保护义务，这一理念上的变化明显弱化了《联合国宪章》对欧盟审查安理会决议造成的拘束力，一方面对宪章的基本原则构成严重的挑战，另一方面也为被制裁的个人和组织提供了一条司法救济之路。

(三) 同成员国国内执行机制的碎片化挑战

在目前的安理会制裁体系中，制裁的整个进程是由安理会体系中各执行者共同完成的。由于其自身缺乏实施决议的机制，这些制裁决议需要依赖成员国依据各自国内法履行相关义务，制裁委员会负责监督其执行。成员国为保护各自国内利益而拒绝执行制裁措施，使得国际制裁机制在国内执行频频面临失败风险。这种碎片化的挑战更是安理会制裁决议制定之初所难以控制的。具体表现在：

首先，经济封锁在全球经济一体化进程中起到双刃剑作用。制裁机制设立初衷是希望通过使目标国家经济陷入困难而迫使其履行其国际义务。但现今全球经济关联如此之密切，与制裁目标国相关的国家也会因此受到巨大经济波及。关联国家会因为“执行安理会的制裁措施而给本国的国内市场、贸易机制以及其他双边关系带来严重影响。”如果某一成员国的经济极大地依赖目标国家，那么经济封锁这一重要制裁手段在该国就缺乏驱动力去执行。例如：联合国针对伊拉克制裁措施中，由于约旦的经济极大地依赖与伊拉克的贸易，将近40%的约旦水果、蔬菜以及轻工业产品出口伊拉克，伊拉克也相应提供约旦90%的石油，此次制裁中约旦损失惨重程度可能达到了该国GDP的一半。

其次，政治关联与种族认同感造就区域内拒绝履行义务倾向。政治上或传统友好关系国家间以及种族、文化或宗教上有关联的共同体造就的紧密联系，使得安理会的制裁措施很难在区域内得到执行。例如：约旦在安理会制裁伊拉克措施中，基于两国起源于共同的哈希姆族（Hashemite）祖先而不履行相关义务；南非政府也在1966年安理会第288号决议对南罗得西亚制裁决议实施中宣布南非领土仍作为南罗得西亚获得进出口贸易的路径。在1992年安理会第757号针对塞尔维亚的制裁决议中，由于与塞方关联密切的是安理会常任理事国之一的俄罗斯，起初基于俄政府的反对，制裁措施一度无法得以执行。尽管俄方随后宣称保持中立仍暗度陈仓，为塞方提供石油和武器装备等。

最后，受制于国家实力限制无法执行制裁措施等情势，面对承担更为复杂和重要义务的制裁目标的邻国，并非都具有足够的人力和资源保证安理会制裁措施获得有效执行。例如：在对塞尔维亚的制裁中，罗马尼亚和保加利亚等国无法在边境上保证对塞尔维亚实施禁运，给禁运措施的执行造成巨大漏洞。

除了上述缘由外，各国执行决议的法律框架也不尽相同。根据国家主权的原则，安理会层面无法对各国如何执行其决议作出统一的法律规定，成员国各自采用或是框架立法或是个案审查，安理会制裁决议在各成员国国内执行面临着日趋碎片化的危机。

由于排版原因，未保留原文引注，完整内容请参见外交学院法律与外交研究中心集刊《法律与外交》2017年卷（总第2期）， 世界知识出版社2017年版。

本期责编：柳飞

（外交学院国际法系2017级研究生）

外交学院国际法研究所

外交学院法律外交研究中心

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