智利养老制度改革：向多支柱的平稳转换与保障责任安排

智利养老保障制度改革：

向多支柱的平稳转换与保障责任安排

李东平、姚远、孙博

中国证监会研究中心,北京证券期货研究院

智利于20世纪80年代初开始对养老保障体系进行彻底改革，确立了可持续发展的养老保障体系，并通过多种投资组合选择、最低收益保证、强制准备金制度、以及参保者最低保障等制度安排，实现了新老制度的平稳过渡，促进了社会公平正义，优化了劳动力市场结构，开辟了参保人员投资国家经济、分享经济改革成果的新渠道，成为发展中国家建立现代养老保障体系的成功典范。

经过改革，智利养老保障体系的覆盖程度从1980年的60％提高到现在的100％，专业运作的个人账户投资收益受到保护，分享了经济改革的成果；同时，养老金投资也成为推动国民经济发展的重要力量。有研究预测，智利养老金占GDP的比重将在2020年达到80％左右。

近年来我国养老保障体系的建设取得明显进展，但发展水平仍相对滞后，以现收现付的传统模式为主，收支不平衡矛盾日益突出，智利养老保障制度的改革转轨经验无疑具有重要借鉴意义。

一、智利养老金体制改革的背景

智利是南美比较富裕的发展中国家，2011年的人口总数约为1700万，人均GDP约为14000美元，位居南美洲第一。但在1980年，智利人均GDP仅为2500美元左右，1981年达到2900美元左右。1982年起，由于拉美债务危机以及一系列的社会政治矛盾，其人均GDP一路下滑，经历了拉美所谓“失掉的十年”。

智利于1920年初次建立养老金制度，基本采用传统的现收现付方式。自20世纪60年代起，智利的养老金制度已逐步暴露出多方面问题，其主要特征有：一是养老保障制度不健全，产生了高额赤字。二是缴费负担过高，缴费率甚至曾经高达应纳税收入的50％。三是为大多数参保人员支付的养老金非常少，无法满足基本生活需求，约70%的参保人员退休时拿到的养老金等于或低于最低养老金。四是公平严重缺失，只有小部分人可在退休时领取不受通货膨胀影响的高额养老金；而大部分人则无法享受。五是资金来源严重短缺，在社保缴费率日益走高的同时，财政负担也越来越重，旧制度越来越不堪重负。六是缴费与待遇不挂钩，严重影响企业和个人缴费的积极性。

在此背景下，智利政府从1980年开始对本国养老金制度进行彻底改革，建立新的三支柱现代养老金体系，并在随后的几十年中不断完善养老保障体制，使其同社会、经济、国民需求以及资本市场发展等多方面相匹配。

二、智利养老金制度改革的基本思路

（一）明确第一支柱的基础保障角色，建立以第二支柱为主体、第三支柱进行补充的养老保障体系

新制度彻底打破了原来单一的现收现付模式，建立了一个以个人账户为基础的多支柱缴费确定型养老金体系。其中，第一支柱为社会共济养老基金，资金由政府完全承担。新引入的第二支柱强调“储蓄和投资”概念，参保人员工作期间缴纳的费用为其退休后的养老保障提供资金，政府不再承担。所有缴费计入个人账户，由私营的养老基金管理公司负责管理和投资，投资收益积累在个人账户中。第三支柱为自愿性补充养老金，享有税收减免，可提前支取，但提前支取部分需缴纳罚金。除此之外，还有一部分与缴费无关的养老金（如社会养老救济金），发放给无其他养老金收入的贫困老人。

（二）打破“大锅饭”模式，协调养老金缴费与领取水平，提高公平性和合理性

通过分离第一和第二支柱，打破原有的“大锅饭”模式，确立最低保障与多缴多得相结合的模式。这样既可以履行政府普惠的责任，又可以兼顾个人参与养老保险的责任，保持制度的灵活性，鼓励为未来储蓄。

（三）充分利用资本市场，引入专业管理和竞争机制

智利旧的养老金制度采用现收现付模式，依靠缴费和其他财政补贴支付，基本没有对养老金做增值保值的投资管理，导致养老缴费负担高企，养老金支付压力巨大。新的制度下，第二支柱引入专业的养老基金管理公司，鼓励市场竞争，对养老金个人账户进行专业管理和投资，通过投资股票、债券等多种类型的金融产品提高养老金的投资回报。

（四）为新旧制度平稳过渡做好短期安排和长期规划

为了顺利向新的养老保障体系过渡，智利政府制订了截至2045年的长期财政计划，为较高的制度转轨成本提供财政支持。特别在改革初期，财政支持力度较大；而随着改革的深化和制度的完善，此项财政支出逐渐减少，如表1所示。

表1 智利养老保障制度转轨成本占GDP的比重

（五）保持制度的灵活性，满足不同人群的需求

新旧制度的一个重要区别是，在新制度中，如果退休人员没有达到领取最低养老金的条件（即缴费满20年），仍可领取最低养老保障，直到将其个人账户的余额全部领完。但在旧制度中，同等情况的退休人员则无法领取任何养老金，将损失工作期间缴纳的费用。