▲图注：张军（复旦大学经济学院院长、网易研究局专栏作家）
基本观点
这些年的经济增长放缓有阶段改变的趋势因素，也有预期变弱的影响。
决策层要加强科学的预期管理，尤其是经济进入到不确定性增大的阶段。
后基建时代，经济增长的不确定性是常态，政府的不适症突出，到了需要换个思路搞经济的时候了。
明年的经济要有改善，放水不是可行选择，向地方放权一举两得。
网易研究局：张院长，告别了2021年，回头要评价一下，您该怎么总结我们去年的经济表现？
去年的经济可谓喜忧参半，估计能做到8%，其实这个已经不容易，市场上发生了太多的事，内外都有，一度还有些惊险。
去年年初中央政府对全年经济设定的目标确实不高，那是因为经历了2020年严重的疫情冲击之后，要对未来经济的不确定性做较为充分的估计。尽管目标定的不高，但这也使得2021年的宏观政策可以保持与之前的连续性而不至于紧急掉头。这一点是应该肯定并给予积极评价的。
总体来说，2021年上半年的经济恢复势头比较强劲，乐观情绪有所抬头，但经济恢复的基础应该说还比较脆弱，不够稳固，经不起再次扰动。可是进入下半年，出人意料的还是出现了一些扰动因素，冲击了市场和经济主体的情绪。一是疫情局部有反复，而且此起彼伏，对经济活动产生直接的影响。第二，一些重大政策出台没有得到正确解读，对市场预期有持续弱化影响；第三，拉闸限电。这个不仅对实体经济复苏有直接的负面影响，而且对市场预期也产生不利影响。第四，房地产和金融领域的个别暴雷事件冲击较大，虽然得益于监管当局的措施，没有波及全局，造成的直接影响有限，但对市场预期还是造成不利的影响。
网易研究局：张院长，看到您之前多次在演讲中谈到市场预期对宏观经济的重要性，去年底的中央经济工作会议也首次承认了预期弱化对经济的影响。那么对政府而言，如何才能改善和稳定预期？
预期的重要性其实最早是在凯恩斯分析宏观经济波动的那个理论中提到的，从那时候开始，预期就成为讨论宏观经济的一个重要概念，也是央行宏观需求管理政策的一个重要支点。
预期说到底就是市场情绪，它会受到各种因素的扰动而发生波动起伏，对经济造成周期影响。所以，宏观政策，特别是货币政策的一个主要目标就是稳定预期，防止大起大落。我有次在接受采访时说，不妨把预期看成政策的锚，也就是一个参照。这个锚来自于市场主体的看法，尤其是投资者和企业家的看法。我说，没有这个参照物，就像漂浮在海上的渔船，到底被海流漂到哪里了，离岸边有多远，我们就没法确定了。
其实，不管什么原因，投资者和企业家一旦预期弱化，对明天的经济不再乐观，甚至有些悲观，那么他们的信心就弱化，就会减少明天的投资。问题是，如果他们的预期持续恶化，经济就会持续下行。
网易研究局：所以，我们的经济放缓跟预期确实是有关系的对吗？
我们这些年确实出现了经济持续下行的压力。最初可能是政府主动下调了增长目标，为的是缓解经济过快增长对资源、能源和环境造成的巨大压力。不过，后来我们看到，经济增长好像出现了持续放缓的趋势，结果中央每年设定的增长目标不得不一再下调。我觉得这个现象是有些出乎意料的。很多人说，这是我们的潜在增长率下降的反映，但我一直是有怀疑的。如果增长在持续放缓，谁还能知道潜在增长率在哪？
我越来越认为，经济放缓趋势的形成跟市场预期弱化有关。预期弱了，国内需求也会弱化。
网易研究局：那什么因素会影响预期呢？
导致预期弱化的影响因素很复杂，有我们的结构因素，也有政策因素，而且这些可能会是累积性的。我说的政策性因素，是指那些约束性政策。比如说污染防控的政策、去产能的政策，去杠杆的政策，房地产的政策等等，这些政策都是限制性的，要么属于定性的政策，要么是数量型政策。执行这些政策往往需要政府的强制力，而不是像价格型政策那样，给市场主体自主选择的机会。在中国的政府治理体制下，这就很容易形成运动式风暴，缺乏给予市场调整的消化与过渡期。
这样看来，要稳定和改善市场预期，要做好两方面的工作。一方面，一些重大政策的出台要进行事前科学的设计与评估，能用市场机制来实现相同目标的政策，尽量选择用价格型或数量型政策，这样的政策能够给予市场主体更多的选择余地。碳配额的交易市场就是一个例子，对市场预期干扰最小。其实在货币政策中，调整利率就是价格型政策，相对于信贷规模的调整，它能给市场主体更多的选择。顺便说一下，我觉得我们这些年的货币政策多以数量型的信贷规模政策为主，这样的政策容易造成基建投资项目铺摊子，不如降低利率，让更多的民企和中小企业的融资成本降下来，增加企业的投资。
另一方面，决策层与市场之间要努力形成良性互动。很多好的政策如果没有得到市场的理解和解读，甚至造成误读，就很遗憾。在这方面，中央部委，包括央行，都要积极参与跟市场之间的互动中来，而且政策出台的时机是否成熟，都要有科学评估。比如共同富裕，显然是我们需要长期最求的美好目标，但公布后为什么在海内外造成了这么大的影响？为什么被市场误读？这些要反思。
货币政策出台前更是需要与市场双向沟通，能够形成所谓的前瞻指引，引导市场预期。你看美联储每个季度要公布前瞻指引的一些预测数据，这些指标是预测值，供市场参考。预测值是来自于它的公开市场委员会，这个委员会成员来自各个地方联储以及美联储理事。每个季度，公开市场委员会参会者大概十八九个人，会形成一个对未来各项经济指标的预测，包括利率，然后算出一个中位数来。
网易研究局：张院长，除了预期管理需要加强之外，现在很多经济学家说中国经济确实到了换挡期，经济放缓是不可避免的。您怎么看？
无论从理论上还是从东亚高成长经济体的经验来看，从高速增长到中低速增长的转换是客观存在的现象。如果我们能平稳实现这个转换或者过渡，那是相当不错的。现在我们遇到的困惑和挑战不是高速经济增长是否应该终结，而是这个换挡换不好为什么会有失速的风险。
前面我谈到的预期弱化就是这样一个风险，但这个风险某种程度上说跟另外一个风险是有联系的。在我看来，这个风险跟政府不能适应换挡期的到来有关。经济从超常增长进入非超常增长或中低速增长时期，说明之前的大建大拆时期接近尾声了，很快要进入一个靠内涵而不是外延方式实现增长的时期，经济学家把这个内涵增长称之为内生增长。
意思是说，这个阶段上，经济增长主要来自于人们的创造力而不是物质资本的扩张。当然，人也是资本，经济学家叫它人力资本。跟之前不同，之前我们的增长主要靠资本形成，也就是基建投资。那时候确实需要更多的投资，需要大规模基建，包括基础设施。但基建投资总会迎来一个高峰期，过了高峰期，就不可能再维持不变的基建规模。这个时候，经济增长就要逐步进入后基建时代。
网易研究局：您说到政府不适应换挡期的到来，主要表现在什么方面？
后基建时代的经济跟基建时代的经济是不一样的，增长的来源不一样，增速也不一样，商业周期也不一样，政府的角色肯定也不一样。但政府往往意识不到这个差异，结果可能就会出现不适症，政策容易出现失误。很多经济学家的研究发现，日本在经历了上世纪50-70年代高速经济增长之后突然失速，就跟政策失误有关。
为什么政府政策会出现重大失误，而之前的失误很少发生？我想主要是因为我说的这个不适症。刚才说到发展阶段变化了，增长的来源也就跟着变化了。在之前的阶段上，经济增长潜力不仅很大，而且容易看得到，就是说经济增长的确定性很大。
如果政府有能力实施鼓励基建投资的政策，有能力制定那些规划和布局产业的政策，有能力超前建设基础设施，开展招商引资，经济就可以实现较快增长。在这种情况下，政策失误即使不可避免，也很少犯大错误。但是到了后基建时期，政府并不容易转变对待经济的思维方式，更难意识到经济不可能再像之前那样增长，现在增长的确定性大大降低了，这就让之前的政策对推动经济增长变得起色不大，甚至造成不利的冲击。
我最近听一些沿海发达地区的政府官员说，这几年要预判未来的经济增速，普遍有一个很困惑的地方，因为基建投资无论如何都上不去了，所以从支出方、特别是从投基建投资规模角度来测算GDP增速，实在没有可能不放缓。有些超大城市，不仅基础设施投资，连产业规划项目和旧区拆迁改造的高峰期都过去了，能够安排的投资和大型项目已经不多。在这种情况下，短期GDP的增速能保持3-4%都很困难。我估计这就是经济发达地区出现的真实状况。随着我们更多地区进入后基建时代，这样的情况会越来越普遍，越来越突出。
网易研究局：对于发达地区，地方政府如何去适应这种阶段变化呢？
遇到经济增长的这种困惑，地方政府要认识到，需要换个思路来对待本地的经济发展。我们经常说要转变经济增长方式，实质上是要政府转变习惯了的思维方式，要转变思路才行。
如果在基建投资高峰已经过去的时代，政府就需要从过去促进经济增长的做法中超脱出来，至少很多做法上要改变。如果不再可能依赖大规模的基建投资来推动GDP增长，包办式政府就不再是增长的保障，政府的角色应该转变为市场和市场主体的维护者。内涵增长主要是靠人们的创业和创新活动来驱动，在这方面，政府的主要工作就应该是保障创新和创业活动变得更容易更自由，不能再像过去那样，由政府来规划和遴选大项目落地，然后通过配套项目和资金，形成当年GDP的增长。内涵的增长靠的是大量创业者的出现和创新活动，而这些是政府难以规划和选定的，只能去鼓励和激励，切实保障他们的创业和创新的权益。
我们要看到，过去10年来，经济资源向一些发达区域聚集的趋势越来越明显，而这些地区的城市经济或早或晚都会进入这个后基建的阶段，都会出现政府的不适应症。所以，这个问题并不是个别城市的问题，是一个全局的问题。
网易研究局：张院长，您对2022年的经济增长有什么预期，对今年的政策有什么建议？
毫无疑问，2022年依然充满增长的不确定性。其实我们已在远离确定的年代，不确定性会不断增大。不确定性越大，制定政策越难，政策失误的风险也会越大。
这几年地方经济总体上日子不好过。过去的投资扩张形成了巨大债务存量，调整不易，负担过重，去年初的疫情爆发更是让经济雪上加霜。更基本的问题是，现在多数地区的基建高峰期已过，外延增长的空间明显缩小。今年出口的形势也有很大不确定性，即便能保持较快增长，也不意味着我们可以高枕无忧。要认识到出口回升是短暂的。
这种情况对我们的宏观政策提出了挑战。如果我们还坚持过去几年的货币政策基调，不再搞大水漫灌的信贷规模扩张，经济下行和困难格局就难以改变，但如果重蹈2009的政策，情况可能会更糟。这是个两难。所以我很理解，央行的货币政策难以有很大作为，只能以托底为目标，可操作空间极其有限。
考虑到现在经济的实际状况和增长放缓的压力不断积压，恐怕现在只能换个思路才能找到出路。那就是中央部委向地方政府放权，地方政府向下层层放权。改革开放后的一条重要经验就是这个。放权可以激活市场经济，也可以盘活存量。而且，经济越困难，越是应该把更多权力留给地方寻找出路。地方的办法总比部委多，动力也大得多。而且地方之间有竞争力，容易降低交易成本，促进对市场机制的更多依赖。很多看上去无解或死结的问题，放权之后说不定就迎刃而解。
所以，从短期来说，下放给地方更多权力有助于盘活存量资源，包括金融资源。如果更多权力给地方，鼓励它们能在比如国有企业混改、僵尸企业处置、债务重组等方面有更大作为，今年的局面就会有改变的开始。从长远来说，这么做才有可能使市场机制在经济增长中发挥更大作用，为内涵式增长创造有力条件和体制环境。
从最近的个案事件中可以看到，现在有一种可怕的声音，非常不利于经济放权和市场信心的恢复，值得决策层警惕。今天回头看看，20多年前，我们曾经面对多么困难的经济局面，由于对处于困难时期的国有企业和银行推行战略重组方案、盘活了存量，激发了市场的活力，中国经济走出了困局，实现了长达10几年的高增长。这本是我们的经验，而不是今天应该妄加指责的错误。
放权就是改革。令人欣慰的是，去年底的中央经济工作会议强调了要更多发挥地方政府的主动性，鼓励地方更大作为，意味深长。我理解，这恐怕是今年经济最大的利好，值得期待。实际上，这么多年我们在自贸试验区形成的可推广的经验就一条，就是放权和转变政府职能。我期待今年的两会和政府工作报告能就这个问题展开深入的论述和讨论，形成共识。我们必须清醒认识到，改革是我们未来经济增长最大的红利，而且，可以肯定地说，越来越是。
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