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作者|刘元春（中国人民大学副校长）
要完成900万以上的城镇新增就业目标，GDP增长速度要达到4%左右
今年两会的政府工作报告中没有提出全年经济增长的具体目标，我认为有以下三个原因，第一，今年5月份之前，社会各界已经对是否要设定全年经济增长目标进行了充分的讨论。今年在疫情的冲击下，中国经济以及世界经济还存在诸多不确定性的情况下，中国应该强调底线管理，而不宜凸显出具体的数字目标管理。因此，这次政府工作报告提出不设定具体的GDP增长速度目标，与社会上的预期是一致的，也是社会民意的体现。
第二，中国为了保证底线管理，就不宜设定具体的GDP增长目标。目前，GDP难以从总量上反映出中国当前的一些结构性问题，特别是疫情冲击下的一些主要风险和矛盾。所以，为了更好地实施“六保”，中国就不必简单地制定一个GDP增长目标，而应当以“六保”作为着力点。
第三，不设定GDP增长目标不等于我们没有目标。今年在新增就业人数、物价水平、财政支出等等都有相应的具体目标，所以，不设定GDP增长速度不等于我们没有目标。当然，这也不等于中国将不完成全面建成小康社会的目标，更重要的是，这也不意味着中国对经济的增长没有要求。因为中国要完成“六保”特别完成保就业的目标，必须要有一定的GDP增长速度作为依托才能完成。按我的测算，要实现城镇新增就业900万以上、调查失业率为6%的目标，GDP增长速度要达到4%左右才能达成。当然，我们不凸显这个4%左右的经济增长目标，很重要的一个原因是，中国是以问题导向、风险导向来进行布局的，同时，由于中国经济的一些结构性的变化，我们今年选择不凸显GDP增长目标，而是在以保促稳、以稳促进的原则下推进今年的经济发展工作。
中国今年完成保就业的目标要面临很大压力
相较于去年实现城镇新增就业1100万以上的目标，今年将这一目标下调至900万以上，我认为今年下调就业目标是对当下整个经济环境的比较客观理性的判断。这个目标虽然有所下调，但是较其他主要经济体在就业方面的状况，中国其实要好很多，这也表明中国今年完成保就业的目标要面临着很大的压力。
我们设定中国的调查失业率为6%，这意味着城镇失业的规模在2600万左右，而美国4月份和5月份新增的失业登记人员已经差不多超过了3000万的规模，它的失业水平已经超过了12%，我估计美国到二季度失业水平可能会达到20%以上。
因此，中国目前将城镇登记失业率定为6%，在全球疫情和经济下滑的背景下，这其实是一个相对比较高的参数，但是这个参数的设定与中国要稳定经济、稳定社会、保民生的思路是相契合的。因此，今年中国在政策设定上必须要采取一些超常的政策举措。
1万亿的抗疫特别国债基本可以完成救助目标
今年的赤字率拟安排在3.6%以上，我认为是比较恰当的。因为目前中国要保证失业率不超过6%，同时不出现大面积经济主体的倒闭的现象，那么必须要有相应的赤字率增长。因此，财政一方面要担负起疫情救助的功能，一方面要担负起经济复苏、经济稳定的功能。按照我的测算，今年财政支出的规模可能要超过往年，需要达到约3-5万亿的规模。
那么这些新增的财政从哪来？第一，今年预算赤字从去年的2.8%上升到今年的3.6%以上，这个调整提升了1万亿左右的财政规模。第二，今年中国拟发行抗疫特别国债1万亿，再加上相应的减税降费2.5万亿。同时，中国可能在非税收入和基金类上面有一些政策安排，从而使财政的增长速度与“六保”目标相吻合。
我认为1万亿的抗疫特别国债有两个核心作用，第一，通过专门的转移支付机制，充分救助民生，特别是受疫情冲击影响比较大的社会主体和经济主体。例如，中国前期已经对一些小微企业和特殊区域发放了约3000多亿的救助补贴。第二，保证基层的运转。第三，保证一些经济主体不出现大面积的倒闭和损失。所以，以上所救助的这几个方面，如果要真正做到位，同时抵御下一步疫情防控和外部经济冲击等多重下行力量，实际上，1万亿的规模基本能达到目标。
特殊转移支付机制可以避免重蹈四万亿刺激计划的覆辙
今年新增财政赤字和发行抗疫特别国债筹集的2万亿，将会建立特殊的转移支付机制，资金直达基层，为什么建立这种机制？因为“六保”最后一保就是保基层运转。基层运转目前遇到的核心问题之一是，由于疫情和经济下滑等多重因素的叠加，导致地方的收支压力达到了一个新的高度，同时整个运转的难度也前所未有。因此，通过建立特别的转移支付机制，直接将资金下达到市县一级，一方面能够弥补基层政府运转的财政亏空，另一方面也使转移支付避免在条块、层级的约束下产生递减的效力，从而使它的执行力能够得到提升。
中国以往是财权和事权不对称的，从而导致了一些特别事件时，出现地方债务和隐性化，这两种变化实际上对于中国整个治理体系的建设和市场秩序的完善都不利。今年中国吸取了过去4万亿刺激计划里所出现的，地方由于运转压力所出现的债务化和债务隐性化问题。因此，中央通过特别国债转移支付机制，使地方的财权和事权在这个特殊时期的匹配性全面提升，从而避免地方重蹈过去的覆辙。
对中小微企业传统的救助手段从疫情发生以来，这几个月已经进行了全面的实施，但是在评估政策效果时就会发现，这些传统救助手段的浸透性不强，小微企业和城市个体工商户的获得性并不是很高，因为通过传统的方式很难浸透到这个层面。
所以，下一步中国就必须要通过特别国债特殊转移支付机制，直接将资金下放到市县基层，通过基层的信息掌控的情况来进行救助工具的创新，从而使一些个体工商户、农民工和一些边际人群能够得到疫情的救助，从而实现“六稳”的目标。
今年实现脱贫目标的问题不大
今年疫情对于脱贫攻坚的影响，主要在于以下几个方面：第一，脱贫、扶贫资金的来源。第二，贫困区域的经济运转。第三，贫困人员的收入。疫情对这三个方面会有一定的影响。
我认为这些影响是可以克服的。因此，考虑到这些影响，中国将在原来所安排的今年全面脱贫的步调基础上，再适度提升一些工作力度和扶持力度，来对冲目前脱贫攻坚新的一批任务和新的形势。
中国今年的贫困人口有551万，由于疫情的影响，导致返贫和难以脱贫的人数在420多万左右的规模。这也就是说，今年总体中国可能要考虑接近1000万的人群救助。一方面通过疫情救助的专项资金对低收入人群和特殊人群进行救助，同时，也可以通过加大扶贫的力度，对这些人群来进行救助，通过加强对这些区域农民工的返工复工、重点项目、产业扶贫的运转，应该能够完成中国原来既定的脱贫目标。
我认为，今年实现脱贫目标的问题不大。我们可以做个最简单的算术，1000万的待救助人口，假定他们的基本参数是4000元，即使通过资金发放，也只需要400万就能解决这个问题。因此，脱贫攻坚虽然面临的压力很大，但是从资金层面看，这个问题并不是很大。难度比较大的、更加重要的还是要通过制度、机制、体制持续性的实现脱贫。
“十四五”期间要更加注重社会导向和民生导向
我认为“十四五”期间有几个很重要的方面要注意，第一，中国要跨越“中等收入陷阱”，必须在经济增长、居民收入上有一个明确的目标。第二，这是一个新旧动能转换、结构转换的关键期。因此，在新动能的培育上，必须要有所建树，实现一个质的变化。
第三，“十四五”期间是大国博弈的核心窗口期。因此，我们必须在对于稳定、提升我们的产业链、价值链有一些很好的想法，在对“卡我们脖子”的技术上要有一些很好的战略举措，从而摆脱西方主要经济体对中国战略性的遏制和围攻。
第四，“十四五”是中国社会转型加速的时期，处于农民工的市民化，还有城市群以及城市布局、城市的公共服务和公共卫生的建设方面的变化时期。
因此，“十四五”是弥补我们经济发展和社会发展不平衡的一个重要的节点，所以要更加注重社会导向和民生导向，这是很重要的一点。这需要我们在民生建设上有系统性的规划，在收入分配公平正义的建设上面要有很好的把握。
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