卢锋：化解供强需弱矛盾需优化公共资源配置——我国公共部门资源总量规模与用途估测（下）

卢锋[1]，2026年1月14日

6、公共资源赶超型配置与宏观结构特点的关系

我国经济在宏观层面长期具有较高投资率与较低消费率的结构特征，这一点在与全球主要经济体比较背景下清晰呈现出来。图4数据显示，过去15年我国投资率[2]趋势回落，从2010年46.1%逐步下降到2024年的40.6%，我国以外的G20成员国投资率均值则大体在24%上下波动，我国投资率2010年比其它G20成员高出接近22个百分点，此后差距趋势性减少，但是2024年仍高出接近17个百分点。

数据来源：世界银行。

对大国经济而言，其投资率与消费率国际比较差异具有反向关系，即投资率较高通常对应消费率较低；对持续保持显著规模贸易顺差经济体，消费率较低程度会定义性大于投资率较高程度。图5数据显示，我国消费率过去15年从2010年近35%低位，经历趋势性上升波动，2024年达到39.1%；就国际比较差异而言，2010年我国贸易顺差率较高，消费率与G20其它成员国均值差距高达25个百分点；随着我国消费率上升与顺差率下降，过去十几年我国消费率相对G20其它成员国差距显著缩小，但是2024年仍比G20其它成员国低大约18个百分点。

作为全球最大新兴经济体，我国经济结构特点长期以来引发国内外学界广泛关注讨论，这里借助本文对我国公共资源规模与配置结构估测，对相关结构现象提出一点实证解释：这些特点在很大程度上可以通过公共部门的资源配置方式加以理解，大致可将其看作公共资源赶超型配置方式的产物。

首先看公共资源配置结构与投资率较高的关系。本文估测结果显示我国公共部门资源用于投资与生产等主要提升供给侧能力的部分，大约占到GDP体量的近26%，扣除其中用于维持现有生产能力、解决国有企业历史遗留问题、不应被计入资本形成的产业基金等资源，估计与资本形成口径大体一致的资源支出（包括用作重置投资的折旧支出），大约占到GDP的20%以上。进行国际比较需要了解主要经济体公共部门资源用于投资的相对规模，由于未能获得这方面国际比较的系统数据，这里仅通过观察推测美欧政府与国有企业投资情况进行粗略比较。

图6报告美欧近年政府投资率，其中美国政府近年投资率较低不到4%，考虑美国的国有企业部门规模很小，在房地产融资和邮政等领域国企投资规模应很有限，加上国企的公共部门投资占GDP比例或接近4%。欧盟政府投资率略高于4%，欧盟部分成员国如法国、西班牙等在西方主要发达经济体中拥有较大规模国有企业部门，考虑国有企业投资因素估计欧盟整体的公共部门投资率应略高于5%。基于上述考虑，笔者估计近年美欧公共部门投资率均值估计约在5%上下，我国公共部门投资率比美欧超过约15个百分点，大体能解释我国与主要经济体投资率差异的绝大部分。

数据来源：CEIC

再看我国居民消费率比G20其它成员均值低18个百分点，主要可通过公共资源配置的直接和间接两个渠道影响所解释。直接影响是我国公共资源支持消费相对比例较低。例如美欧公共部门掌控资源占GDP比例应在40%上下，减去上述约5个百分点用于各种投资支出，进一步考虑养老金等货币性支出转化为消费受到养老金领取者边际消费倾向制约，估计公共部门用于民生领域资源实际转化为消费部分应占到GDP的30%以上；本文估计我国公共资源用于支持民生消费部分占GDP比例近22%，同样考虑养老金支出不能全部转化为消费，估计我国公共部门支持消费部分约相当于GDP的20%，由此直接解释我国消费支出占GDP比例与美欧比较低出约10来个百分点。

间接渠道作用则是社保体系不够完善对居民高储蓄率与低消费率的影响。随经济发展我国社保支出规模趋势性扩大成就彰显，然而社保体系建设仍有待完善，尤其是受特定转型因素制约对较低收入“城乡居民”支持力度相对不足，伴随居民预防性储蓄偏高。图7和图8报告我国与G20其它成员的居民部门储蓄率数据，2022年我国居民储蓄率为21.28%，比G20其它成员同一指标近年均值高出近20个百分点；国别数据显示韩国和日本2023年居民储蓄率分别为0.48%和2.25%，提示相关讨论涉及的东亚文化因素对居民储蓄率影响启示比较有限。结合考虑我国住户部门货币收入占GDP比例在40%上下，居民较高储蓄率大约能解释我国消费率偏低8个百分点。上述直接与间接渠道作用加总，基本能解释我国与G20其它成员的消费率均值的差异。

数据来源：OECD。

7、公共资源赶超型配置与供强需弱格局的关系

公共资源赶超型配置方式代表社会基于特定发展目标与制度安排，对市场自发竞争机制配置资源方式给予某种干预和超越，其作用结果必然会使经济增长结构显著不同于一般市场经济结构，上述我国宏观经济结构特点与公共资源配置特点存在耦合关系，不过是为上述简单逻辑推论提供了经验证据。但是回到本文聚焦主题即公共资源赶超型配置与近年经济供强需弱矛盾的关系问题，则不存在上述公共资源配置与经济结构特点之间直截了当和紧密呼应的关系；相反，无论在逻辑上还是经验上，动员海量公共资源并大规模投向供给侧，既不能必然带来与目前我国政策讨论语境类下呈现的“供强”格局，也未必会出现以消费短板为主要矛盾的“需弱”特点。换言之，公共资源赶超型配置构成近年经济供强需弱的必要条件，然而不是充分条件。

例如在计划经济时期，虽然借助政府和公共部门较强资源掌控能力，我国积累率和投资率总体也比较高，但是当时我国科技产业供给侧水平与外部竞争力并不具备显著优势；当时受经济发展水平制约居民消费水平普遍低下，但也不存在与现实供给与产能比较而言消费偏弱问题；观察从当时实际情况经济主要短板反而在供给侧，经济运行长期呈现供不应求的短缺经济特点。又如改革开放初期公共资源延续供给侧主导同时，在当时经济调整方针引导下，投资与供给结构优先发展轻工业与生活资料部门，供给侧对市场需求响应能力加强与经济活跃度提升；但是当时供给结构仍以较低端劳动密集型产业为主，与目前“供强”不可同日而语；另外当时消费水平显著提升，受体制改革滞后因素影响出现短期和局部“超前消费”甚至“乱消费”情况，与目前面临的“需弱”格局也大异其趣。

给定公共资源赶超型配置方式前提，至少还需要另外两方面因素配合，才能满足形成近年供强需弱现实格局的充分条件。一方面是市场体制与民企成长等结构条件：在开放型市场竞争机制环境下，赶超型公共资源配置与富有活力的民营企业结合，释放出加快推动生产力进步与供给走强的效能。另外，公共资源战略性配置与市场资源竞争性配置同时在供给侧发力，易于机制性形成出现最终消费偏弱与内卷式竞争常态化现象，使得协调供求关系大致必要平衡与实现高质量发展目标面临特殊困难。翻过来看，在计划经济体制环境下，单靠公共部门资源大规模投入供给端，甚至出现过短暂的集中计划所有社会剩余包括牺牲部分必要消费推动全民大炼钢铁局面，然而仍然难以改变供给侧整体效率相对低弱与低水平供不应求的短缺困境，关键原因在于不具备市场经济配置资源的体制条件，也不存在富有活力的、包括外资企业在内的广义民营企业部门。

另一方面是发展阶段与时间积累的演化条件：公共资源赶超型配置对供求关系两端影响的具体效果，取决于经济发展阶段与时间积累演化因素。经济供给侧的技术产业和生产力发展受客观规律支配，具有即非线性上台阶的“阶梯式递进”特点。纵观改革开放时代我国制造业为主体的工业结构转型升级大体经历三阶段演进：一是上世纪80年代到90年代初，体制转型推动原有国企主导的工业体系重构，在开放市场环境下轻纺、消费和加工制造能力快速发展。第二是从90年代前中期开始到2010年前后，工业化和城市化提速伴随重工业大发展，产业链拓展推动我国在诸多工业领域发展到全球最大规模，资金和技术密集度显著提升。第三阶段是经过结构调整、供给侧结构性改革与持续实施工业和制造业促进政策，我国工业主流和先进技术和产能大体跃迁到全球范围中高端水平，部分领域跻身前沿和个别领域领跑全球，初步展现“供强”格局。可见供给侧产业技术演变提升受到客观规律制约，不可能一蹴而就。

近年“需弱”格局出现也经历了长期演变。从计划时期短缺经济到1990年前后出现部分产品过剩，再到上世纪末第一次面临较大规模产能过剩与消费需求不足，最终消费增长对总供求关系影响经历了不断变化。进入新世纪后消费增长持续相对偏弱，然而宏调部门通过“扩投资、增出口、去产能”等综合举措，一方面动态弥合消费偏弱短板，创造出经济增长所必需的供求大体平衡条件；另一方面通过投资与国际市场竞争推动产业技术结构不断升级进步，为生产力供给侧不断发展提供持续动能。这个增长格局直到近年投资回报走低和内外环境转变，才形成供强需弱矛盾突出、原有调节机制空间收窄、需要正面应对消费偏弱短板的全新转型局面。

由于供强需弱矛盾局面形成，以我国公共部门资源赶超型配置方式为前提，也离不开开放市场环境下民营企业成长壮大以及产业经济结构长期演化的条件。对这个体现丰富体制性、结构性与演化性内涵的经济现象，2025年底中央经济工作会议将其概括为“发展和转型中的问题”是中肯和适当的。仅从纯学理和逻辑层面解释供强需弱难以触及其深刻复杂的经济内涵，简单从特定组合政策对错角度解读判定更难免流于表面

8、提升消费率推进再平衡的政策逻辑

当前我国整体供给能力与国际竞争力较快速和强劲提升，国民经济正经历新一轮技术产业进步和生产力跃迁，经济发展的历史性成就有目共睹；然而内需不足尤其是消费短板制约经济增长，伴随多年GDP增长负缺口与宏观低景气度，形成多重矛盾叠加与内外环境复杂因素增加的挑战。由此形成一个少见局面：似乎科技产业供给侧越是捷报频传和成就彰显，生产力整体追赶越是提速并加快缩小与国际先进水平的差距，需求不足矛盾与市场微观个体层面压力似乎反而越是增加，社会各种矛盾因素越是趋于复杂。于是我们看到经济形势评估舆情出现较为分歧局面：“好得很”与“难得很”并行，光明论与挑战论共存，宏观温度与微观体感反差凸显。

然而重大经济矛盾是与解决它的现实条件同时产生的。从本文公共资源赶超型配置方式视角不难看出，近年经济供给走强在客观上内生出消费与需求偏弱矛盾同时，也为实质性解决消费短板与供强需弱矛盾，提供了早先发展阶段从未具备的有利条件。关键在于供强需弱格局提示我国科技进步与供给侧发展形成某种阶段性冗余能力，尤其是在科技创新与生产力持续追赶方面形成强有力内生驱动力，这时如能适时适度将部分公共资源从供给侧转向支持消费端，不仅不会拖累我国高端制造和科技生产力的后续追赶，反而有助于在兼顾共同富裕和扩容国内大市场的前提下，更好推动投资和生产力提升。换言之，在供强需弱特殊格局下，早先阶段公共资源在投资供给与民生消费两端配置所面临的此消彼长紧绷关系（trade-off）制约目前显著缓解，使得我们有可能在确保高端制造和科技产业持续获得充足资源同时，通过调整公共资源配置和推进配套改革，以提升消费率推进再平衡为目标，推动经济从供强需弱迈向供需共强。

因而供强需弱的特殊非均衡格局提示一个政策调整套利机会。具体而言，十五五时期我国经济发展面临供给侧提升与需求端转型新契机。供给侧提升就是要贯彻十五五规划《建议》方针部署，聚焦我国科技产业仍然存在的明显不足短板，紧扣当代以人工智能为核心，与量子科技、生命科学等领域交叉融合的新一轮科技革命浪潮，通过加强科技创新加快实现高水平科技自立自强，在科技创新这个大国博弈和战略竞争主战场取得更大主动，使得我国科技产业与供给侧整体能力和水平进一步缩小与主要发达国家的差距，为2035年实现中等发达经济的目标奠定基础。

需求端转型就是要实质性解决本文侧重分析的内需偏弱尤其是消费短板问题。要针对消费不足的多层次和系统性成因综合施策，把积极宏调政策、房地产稳定政策、收入分配、社保体制、户口体制等方面举措结合起来，特别是要以调整优化公共资源传统赶超型配置方式作为关键抓手，实质性解决上世纪末以来消费增长相对偏低的结构性矛盾。针对“钱从哪来来”的合理质疑，回答是要适度优化调整现有公共资源配置构成，而不是单纯依靠扩大政府债务融资规模。假设能把公共资源在供给与消费两端分配比例，从本文估测的目前分别占GDP的25.5%比22.5%反转调整为22.5%与25.5%，由此带来的相当于GDP的3个百分点民生支出增量有望显著提升居民消费率；假如公共资源支持投资供给侧长期目标是相当于GDP的15%投入规模，则约有相当于经济总量10个百分点的相当庞大规模资源可通过不同方式用于改善民生与提振消费。通过大力提振消费逐步改善产能利用率与企业回报率，有望对企业市场预期和投资水平产生积极影响，从而显著改善内需增长条件，为2035年实现中等发达经济的目标创造必要条件。

9、几点小结

不同于改革开放时期我国曾经历的多次较短期总需求不足，近年经济增长呈现的供强需弱消费短板，是在我国科技产业升级与生产力追赶达到新高度背景下，供给侧较强大内在驱动力与消费偏弱及需求相对不足形成的阶段性结构不匹配。为深入理解这一现象，本文以2023年作为对象年份，对我国公共部门资源总量及其在投资供给侧与民生消费端配置结构进行了初步估测，在此基础上进一步讨论了公共资源配置对经济结构影响与政策含义。最后概括几点看法作为结语。

第一，深入理解我国当代经济增长的驱动机制与结构矛盾，需关注比政府财政口径覆盖面更宽的公共部门资源配置对象。现代经济分析高度重视市场与政府作用的关系，然而在现实中政府对经济的参与影响并非以行政部门与财政预算为界限，而是通过借助公共部门其它部分运作来实现经济社会发展目标。如果说在典型的计划经济建设财政时期或改革开放初期，一般政府预算大体能决定公共部门基本经济活动内容并支配宏观经济结构，随着体制演化和经济发展公共部门其它资源渠道出现并较快扩张，公共部门掌握资源规模不仅远超一般财政预算，也显著大于广义财政“四本账”范围。

第二，需重视公共资源配置对我国生产力赶超长期推动与现实经济结构矛盾制约作用。公共资源赶超式配置体现的各层面科技产业政策，与市场经济竞争机制以及民营经济创新活动相互结合，构成我国经济长期发展与生产力追赶的强有力推进机制。同时也应关注，随着开放市场经济发展与民营企业创新供给能力成长壮大，新形势下强化公共部门赶超型配置方式可能会内生性伴随消费偏弱结构性压力，并与其它内外经济环境因素演变结合派生和加剧供强需弱矛盾。近年持续宏调难以实质性扭转需求偏弱矛盾，深层根源之一在于公共资源赶配置加持供求关系深层不平衡因素。

第三，需明晰投资在需求供给两侧所处特殊地位与经济属性。投资通常借助建设项目展开，在项目实施当期或短期具有需求属性，这时增加投资能缓解消费偏弱制约或弥补其它需求缺口；同时公共部门投资往往针对经济瓶颈部门或高新科技薄弱环节发力，构成推动产业升级的利器。然而投资投资在供求两端具有转换和过渡属性，决定了扩大投资无法真正解决消费结构性偏弱问题，反而会导致潜在供求平衡压力趋于上升。投资项目一旦完成便转换为生产能力和供给增量，在公共资源赶超型配置持续伴随消费偏弱背景下，产能扩容伴随需求不足压力在更高层次出现，需要更大规模投资保持供求关系大致平衡，由此导致经济增长呈现“弱消费-强投资-扩产能-弱消费……”的周期往复特点。

第四，以大规模投资弥补消费保持供求平衡的周期运动并非简单循环往复，而是伴随结构升级的螺旋式发展，并最终创造出上述平衡方式自我扬弃的必要现实条件。从近年供求关系实际演变情况看，消费需求持续偏弱与早先大规模投资导致产能冗余与内卷竞争度偏高背景下，工业投资回报率与金融市场无风险长期收益率持续走低，提示市场驱动投资选择空间与规模面临收缩压力；这时公共部门虽可超越市场可盈利目标主动增扩投资，但是在市场需求结构性走低背景下主要依靠公共部门投资支撑需求长期难以为继。

第五，十五五我国面临显著提升消费率与完善经济结构的新契机。关键在于供给侧成长内驱动力强大与自组织能力提升，在供求关系现实情境下成为一段时期的显著“长线”，同时投资与供给能力进一步扩大本身显著受制于消费短板导致投资回报率偏低。针对目前新形势，将部分公共资源从投资供给侧逐步适度转向民生消费端，不仅不妨碍高端制造与科技生产力后续赶超，反而会在兼顾共同富裕与扩容国内市场等目标前提下，推动投资和生产力提升更好展开，因而能使供给侧追赶与民生端改善同时受益。

注释：

[1]本文是“公共资源配置方式视角下的供强需弱与消费短板”系列评论之三（下）。是笔者题为“我国公共部门资源规模与用途估测——赶超型资源配置与经济供强需弱关系初探”专题报告的缩写稿。

[2]投资率即资本形成率，是指资本形成总额占支出法国内生产总值的比例。

【推荐阅读】

卢锋：化解供强需弱矛盾需优化公共资源配置——我国公共部门资源总量规模与用途估测（上）卢锋：化解供强需弱矛盾需优化公共资源配置——我国公共部门资源总量规模与用途估测（上）

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