刘穷志：下猛药与深水区改革的抉择

作者|刘穷志（武汉大学经济与管理学院教授、网易研究局专栏作家）

随着新冠疫情导致的经济衰退显现和加深，学者们不断提出越来越猛的药方。不仅要发放消费券，还要发放现金券，额度越来越大；不仅主张建立中小企业稳定基金，还主张建立出口稳定基金；加大新基建投资，祭出基础设施REITs新利器；提高赤字率，发行专项债和特别国债，越来越突破债务率底线；另辟预算蹊径，建立专门预算和专门账户。一揽子庞大财政刺激计划，对于百年不遇的经济衰退，确实很有必要，但本文对此却隐隐泛起丝丝不安，促增长与防风险如何权衡？是该触碰深水区改革的时候了吗？

刘穷志

一、财政刺激政策乘数效应并不高

经济衰退时期财政政策乘数效应变小，过度刺激效率低。凯恩斯在大危机时提出财政刺激政策主张，但乘数效应有限，因而财政刺激政策有饮鸩止渴之说。政府财政投资乘数=1/（1-∆c/∆y），经济衰退使人们不敢消费，新增收入中用于消费的较少，政府投资乘数在经济衰退期间变小。当现期新增消费比前期消费还要少时，政府投资乘数小于1，即投资额比拉动额还要大，政府资源浪费。大规模财政刺激政策在经济衰退时的效果显然是比较差的。

二、消费救助仅适用于低收入群体

政府财力只允许救助低收入群体。2019年全国财政收入增速3.8%，为1987年以来最低增速。2020年一季度1-3月全国一般公共预算收入同比增长分别为-3.9%、-21.4%和-26.1%。普惠性发放现金当然可以极大改进社会福利，但政府财力限制了这种可能性，具有托底功能的保障低收入者基本消费成为现实选择。

消费乘数不高使公共消费政策不能成为主要政策选择。根据现有文献，公共消费的乘数在-0.5至2.15之间，在私人消费不足的情况下，公共消费政策只能是短期、报复性的，不适用于对冲新冠疫情的中期性甚至长期性影响。

疫情缩小了居民收入不平等，但性质是劣性的，消费救助政策是好政策。不同于诸多学者认为的疫情使贫富差距拉大，本文认为，企业倒闭使高收入者收入剧减甚至清零，低收入者失业领消费救济，收入差距是缩小了，但这种收入差距缩小显然不是帕累托改进，不过，对低收入者的消费救助却是一个次优的现实选择。

三、不对所有企业都给予扶持

僵尸企业应该被淘汰。僵尸企业是中国经济长期以来的痼疾，生产技术落后，产品没有太多社会需求，耗费了大量的财政补贴，应该顺疫情摧枯拉朽之势，让他们彻底倒下。

政府融资平台（城投公司）应该转型。政府融资平台在基建方面确实有其历史贡献，但累积的政府债务风险与日俱增，成为中国最大的隐性债务制造者。应该借疫情之机，彻底促其与政府脱钩，实现公司化转型。

主张税收优惠扶持，不主张补贴扶持。税收优惠鼓励的是能盈利的企业，而财政补贴是救助不盈利的企业。减税政策是普惠性的，有利于营造社会公平竞争环境，而财政补贴针对的特定群体企业，不利于公平竞争。

政府购买乘数大于税收乘数，但公共消费不大，只能采取适度策略。在理论上政府购买乘数比税收乘数大，西方国家正是看到了政府购买这一强大经济刺激功能，购买军事武器产品发动二战，拉动本国经济，走出大危机。但中国是爱好和平的国家，建设保障性住房、基本养老设施、基本医疗设施和基础教育设施是可行的，但政府购买数量有限。

四、新基建运用PPP模式

新基建离开PPP是难以强劲推进的。新基建耗资巨大，单凭政府力量是远远不够的，必须引入社会资本，以PPP模式开展。新基建投资乘数肯定是有的，但与传统产业链衔接不够紧密，乘数效应不一定强，这就更需要借助PPP模式推进。PPP模式是政府向企业借款，可以由现行的经济领域和社会领域推进到科技领域。

基础设施REITs实操难度大，制度设计需要优化。如果说PPP是政府向企业借款，那么基础设施REITs则是政府通过资本市场向私人借款，但是实操难度较大。从供给看，基础设施REITs提供的是公共产品，是不允许暴利的，否则引起公众反对；从需求看，私人购买基础设施REITs产品的条件是其利润率价格高于理财产品利息率价格（比如4%），这对公益性产品定价要求过高。美国基础设施REITs的核心是加杠杆和税收优惠，税收优惠政策是基础设施REITs存在的基础，而中国目前底层资产质量谈不上好、收益率低，更需要税收优惠政策支持，但中国证监会、国家发改委联合发布基础设施REITs试点工作的通知缺少了财政部门的参与，税收优惠政策缺失。

五、政府过度借债积累系统性风险

到目前，财政部提前下达2.29万亿元专项债，超过去年全年2.15万亿元规模。庞大的特别国债政策也在路上。时下有专家建议发债10万亿。借债规模增速趋势迅猛。

如果说PPP和基础设施REITs是向现在借钱，那么债务则是向未来借钱，由后人交税偿还。现行中国政府发债最大软约束是跨代预算软约束，向后人借钱不需要后人同意，而是由当代人说了算，从而显著积累系统性财政风险。

六、科技立国

索洛的新古典增长理论是现代增长理论的基石，该理论认为，相比于劳动和资本对增长的加法效应，科技因素对经济增长的影响是乘法效应，而且是长期经济增长最重要的决定因素。日本在上世纪90年代通过科技立国战略迅速走出了经济萧条。

科技是第一生产力，科技密集型产品具有核心竞争力。受疫情影响，加上美国贸易摩擦，当前中国出口受阻，应该采取科技立国战略，加强知识产权保护，开发科技产品，从根本上解决出口难问题。

七、体制机制改革

充分竞争和中性竞争。中国的市场化水平还不高，应该放松管制，开放市场，给市场主体更多的准入领域。拆分垄断性企业，扶持民营企业，形成竞争中性社会经济环境。消除要素流动壁垒（比如户籍制度），激发微观主体活力，形成充分竞争氛围。

市场深化。在政府与市场关系上，深度推进“放管服”，促进市场深化改革。在中央与地方关系上，在多级政府之间合理分解政府职能，试行地方财政破产制度，探索地方政府破产制度。