有的社区独家独院，有的则完全敞开，铁围栏仅为装饰；有的将车库融入住房，有的则统一建设区外停车场；有的墙上打上特色文化标语，有的则粉墙黛瓦……
大冈镇佳富村通过推广清洁能源统一建设了太阳能光伏屋顶，秦南镇千秋村却坚持“小桥流水、水绿辉映”的水乡原始村韵。
在面积第一大、人口第二大的江苏城市盐城，一场在农村从未有过的变局正紧张有序地推进。这就是当地贯彻落实江苏省委关于全面建设小康社会部署的头等大事——改善农民群众住房条件工作。
盐城市委副书记陈红红对21世纪经济报道记者表示，从2018年9月以来已开工建设新型农村社区197个，累计约5万农户搬进了新居。
盐城2018年实现经济总量5487亿元，处于全国同类城市中第13位，是江苏经济第二方阵的领头羊，为何将住房改善工作列为第一大事？
此前，苏北地区农村住房水平引起了两任省委主要领导的高度关注，甚至有部分农房水平尚不及所在城市对口援建住房，成为了江苏2020年全面建设小康社会的最大短板。这一短板在盐城更为突出，因为盐城是江苏最主要产粮区，农业人口和粮食产量居全省第一。
盐城市委书记戴源接受21世纪经济报道记者采访时指出，住房改善牵涉到当前百姓最为依赖的生存物质基础（宅基地、口粮田），要在全市农村范围内全面推动一件与百姓利益联系最为紧密的工作，如果没有强力的统筹和充分的政策保障，从以往的经验教训看，很容易走偏陷入“运动式”的被动。
地方慎重的态度也引起了江苏省委的重视。江苏省委书记娄勤俭指出，要借鉴一些有益经验，统一规划建设一批农村新型社区，进一步优化乡村布局，全面提升农民生活品质。
农房改善工作势必改变数千年来农村的最基本生产和生活方式，对地方政府来说，能否将中央精神贯彻到实际，以精准的制度设计不仅不侵犯农民利益还要永久确保农民的利益？
大规模农房改善钱从何处来
在一个城市所辖农村范围内推动大规模的农房改善，必须确保最基本的资金支撑。
陈红红表示，除尊重农民意愿外，资金来源根据政策支持、地方经济水平和财力、农民可承受能力等进行综合测算，确保每年实施农房改善量与可能筹集的建设资金相匹配。坚持尽力而为、量力而行，尤其是坚守“不损害农民权益，地方政府和村集体不得违法违规变相举债、不得增加乡镇及村级债务负担”两条基本底线。
21世纪经济报道记者走访了12处新型农村集中居住区，在经济较为发达尤其是集体经济较强的盐城南部地区，新农房户型、面积普遍达到3层、200平方米左右，而其他地方则主要以80-90平方米户型为主，搭配少部分40-50平方米和100平方米以上的，小户型是考虑到困难群体。经盐城市农房办测算，土建成本一般在1200元/平方米左右。
来自省、市、县（市、区）三级财政预算内资金进行了兜底。盐城市财政局副局长俞全新告诉21世纪经济报道记者，从2018年9月以来，三级公共财政预算安排30.03亿元，其中省级财政资金26.5亿元、市级财政资金1亿元、县级财政资金2.53亿元。考虑到盐城的农业人口基数最多，省财政支持和市级财政安排资金均为苏北5市最多。
除财政资金外，要确保稳定的资金来源在于土地政策的收益安排。为加大对改善农民群众住房条件土地政策收益安排力度，江苏省统一赋予了土地占补平衡和土地增减挂钩指标交易扶持政策，目前盐城的县（市、区）共通过土地政策收益已安排资金9.19亿元。
在省级宏观调控下，资金的第三大来源是专项债券安排。盐城县（市、区）财政将改善农民群众住房条件作为专项债券资金安排重点，同样自2018年9月份以来，共通过专项债券资金安排16.93亿元，也为苏北5市最多。
俞全新表示，市（县）在省下达的专项债券额度内向省申报项目，由省财政通过证券交易所公开招标发行，银行机构、保险公司、基金公司、证券公司等投资机构都可以购买，年利率约3.5%。专项债券还本付息资金来源根据具体项目的运营收入确定，纳入政府性基金预算管理，不同的项目有不同的运营收入。
不过，在引导金融机构支持和社会资本投入上，由于盐城市委的审慎决策，并未普遍释放出金融的杠杆效应。戴源指出，这是从大局出发，由“农民少（不）支出”原则决定的，符合盐城的实际。正是因为这一指导思想，只有省级贫困县阜宁因为受龙卷风灾害得到了金融机构政策性贷款5亿元，全市到目前为止尚未有社会资本介入。
如果农民愿意自筹少量资金，则可获得更优的户型。从全市范围平均测算看，拆除老房拿到同等面积的新建住房需要另外支出2万-3万元，每个改善农户自建房花费则在5万元左右。
在建湖县冈西镇徐王村、恒济镇恒东村的新型农村社区，65岁的唐从华和57岁的肖光银告诉记者，拿到的新居户型比老房要稍小一些，因为孩子在外，减少的面积不影响老两口居住，还可以拿到补贴，用来装修和购买家具、电器等。
采访中记者所遇的农户几乎都选择了上述“少面积”的户型。对此，江苏省社科院农村发展研究所副所长张立冬认为，盐城的政策精准拿捏了百姓的心思。
“专项资金实行绩效管理，专账核算、专款专用，并纳入平台实时监管，实现线上线下两条线结合的闭环运作。”俞全新表示，资金绩效评价结果作为省、市专项资金分配的重要参考依据。
此外，根据不同地域农房质量、经济实力、环境特点等因素，农房改善模式也因地制宜。东台以老村提升为主，新建为辅；大丰、亭湖、盐都以新老结合为主，新建为辅；射阳、建湖、阜宁以新建为主，新老结合为辅；响水、滨海则以新建为主。
农村资产的股份化改善
农房改善，带来了农村生产生活方式的彻底改变。
农户选择搬进新居，由于土地整理和规模流转，二轮承包地四址边界不再像历史上用“田埂”明确。因此，农民的权益如何保障，集体资产如何分配成为了事关农户根本利益的现实问题，这也是盐城审慎推进这一工作的根本原因。
21世纪经济报道记者在采访中获悉，以建湖县树新村为例，2019年4月完成了578户的拆迁，通过宅基地复垦和土地平整，耕地面积从5000亩增加到6000亩，土地质量等级从5等提升到4等，村集体按照每亩900元（相比之前翻1倍）的租金全部流转给市级某企业，发挥了土地的规模经营效应，村集体收入因此增加90万元/年，贫困村也因此摘帽。
阜宁县委副书记吴启标告诉记者，形成规模后还可以实现土地增值收入。通过将县城周边镇区实施农房改善所新增的建设用地指标，在县城规划区内集中办理土地征收手续，将集体建设用地征收为国有建设用地后再行出让，所取得的土地增值收益用于农房改善项目建设，目前已收益近1亿元。
农房改善，如何确保百姓能有持续的非财产性收入？盐城的做法在于，新型农村社区选址与乡村产业园融合，实现就近配套。
盐城市政府副秘书长陈锋介绍，新社区的选址要远离“三高”（高铁、高速、高压线）、接近“两道”（国道、省道），并且靠近田、贴近厂、临近路，尊重农村的生产方式、生活习惯和需求。
以养菊的射阳县阳马镇贺东村和养桑蚕的特庸镇王村的新社区看，土地流转得以形成连片的万亩土地，以此形成的产业可以吸纳居住区单户的一个劳动力。上海一家在阜宁流转了1.2万亩的企业负责人就告诉记者，项目完全可以满足居住区人口就业，且不需要特殊技能。
由于新型农村社区具备优惠政策，一位姓高的青年选择了返乡创业，在当地的产业园区开办了网红产品“养生桶”研制工厂，工人工资每月4000元左右。
作为农村多年来唯一的生存资本，如何衡量百姓退出的宅基地价值，并且保证这部分价值真正归属于百姓？
“进新区放弃原有宅基地的农户，并不代表就此失去了宅基地。”阜宁县委副书记吴启标对21世纪经济报道记者解释。根据省市两级核准的政策安排，原址修建、新建或翻建的，宅基地面积不可突破原有面积；进入新型社区的，户均占地一般不超过0.4亩。
对于宅基地的退出，坚持有偿退出，有关奖补政策设置多达11个方面，包含了房屋拆除补助、安置补助、宅基地退出补助、宅基地复垦补助、净增耕地奖补等，以满足不同农户的个性化需求，如在县城购买商品房的另外还补助4万元/户等。
据21世纪经济报道记者了解，盐城农村集体资产股份化工作已在政策调研阶段，将执行按人确股，土地股份合作实行以地确股，确权确股不确地。戴源表示，政策的研究必须具备前瞻性，提前考虑村集体资产股权划分问题，推动资源变资产、资金变股金、农民变股东，如此一来，即使农户人与地分离，也能分配清楚，确保百姓永久性收益。
本文来源：21世纪经济报道
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