网易研究局|特朗普的减税大业会让美国政府破产?|减税政策|英国政府

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减税可以说是特朗普众多奇葩政策中的一股清流了。

出品|网易研究局

作者|杨泽宇

近日，特朗普的减税大业又有了新进展，新上任的美国财政部长努钦称，将在今年8月前完成税制改革。按照特朗普的预期，减税政策会让美国的经济增速恢复到3%以上。

减税可以说是特朗普众多奇葩政策中的一股清流了。与他其它的政策相比，减税似乎要靠谱的多，但一切会这么顺利吗？

个税独挡“半边天”

首先来看看美国税收的现状。在美国，个人所得税撑起了税收的半边天，长期以来，个人所得税对美国税收的贡献极为重要，以2015年12月为例，美国的个税收入在总税收收入中的占比超过4成。而企业所得税的表现则长期处于较低迷的状态，在税收中的占比只有约5%左右（如下图1所示）

图1美国税收走势图（单位：百万美元来源：iFinD）

减税对美国有多重要？

这样看来，美国的税收似乎并没有什么不合理的因素，那么特朗普为什么还要大喊着要减税呢？这还要从减税涉及的两个主要对象说起。

*企业：尴尬避税不得不减

减税虽然是一件极复杂的事，但是其针对的对象确是明确的，只有企业和个人。对企业来说，一直奉行自由主义的美国，其企业的税负在主要发达国家经济体中却居高不下，平均税率达到35%，高于OECD成员国的平均水平。高税负按理说可以带来较高的税收，但美国的税法规定，企业只需要按国库券的年利率来缴纳利息，就可以递延海外收入部分应缴的所得税。这个政策的初衷是为了实现美企的海外资本扩张，促进资本的自由流通，但同时也造成了一个“漏洞”：大量的美企将收入转移到海外，从而实现避税。库克就曾公开表示，苹果有七成的现金存放于国外，每年可以避税300亿美元。一方面是国内企业的高税负，一方面是海外资本扩张的优惠政策，二者共同作用，造成了美国企业所得税收入的“尴尬”境地：美国对企业征税的税率虽然高于OECD成员国的平均水平，但是税收收入却比OECD的平均水平还低（如下图2所示）。商人出身的特朗普对美国的企业税负的“尴尬”深有体会，自然不会对这种资本的隐形外流置之不理。

图2 美国企业所得税占总税收比重和OECD成员国企业所得税占总税收比重对比图（来源：OECD红色曲线为美国，黑色曲线为OECD平均水平）

*个人：中产阶级的矛盾隐患

再来说说个税。美国是一个以中产阶级为主的国家，在美国的历届大选中，基本都是“得中产阶级者得天下”。二战后，大多数学者将美国年收入在3-10万美元的群体称作中产阶级，按此计算，在20世纪下半期，美国的中产阶级人数占到总人数的70-80%。而近几年来，美国的经济虽然在缓慢复苏，但中产阶级的收入却在下降。另一方面，由于社会分工的进一步细化，中产阶级的结构也日益复杂，有大批高学历的白领雇员，也有因社会福利而成长起来的蓝领工人，中产阶级可能是华尔街硅谷的打工仔，也可能是夜店的按摩师，中产阶级内部衍生的复杂的阶层使社会矛盾也在酝酿。2013年，美国的基尼系数已经接近0.4，位居经合组织成员国第二位，仅次于智利。贫富差距、收入结构的矛盾日益凸显出来。

图3 2013经合组织成员国基尼系数图（来源：Income inequality，OECD，红色柱状为美国）

特朗普可能采取的减税政策，也可以从企业和个人的两个角度来解读。从特朗普竞选总统以来到上任一个多月的公开发言中，他的减税手段可以总结如下：

1、“将减免中产阶级和其他多数美国人的税负”

特朗普可能会开启自里根时代以来最大的一场减税潮。按他的计划，他将把个税最高税率从39%下调至25%，同时上调个税起征点至2.5万美元。他甚至宣称，部分美国人将享受到“零税收”。

2、深化综合性个税改革

在美国现行的个税政策下，纳税人可以申请5种个税申报，包括已婚夫妇型、户主型、单身人士型、已婚独居型等，这5种不同类型的个税起征点和超额累进税率都是不同的。特朗普有可能对申报类型、税率、起征点等做更深入的细分。比如，将单身和已婚型的个税起征点从2.5万美元升至5万美元，将个税累进档简化为3档，废除赠与税等。

3、削减企业税

企业税税率有可能会从35%减至15%，废除美企海外投资或建厂的优惠政策，以吸引或强迫美企回国。

而上述的这些政策如果实施，对美国经济的拉动作用不容小觑。据布鲁金斯税收政策中心，该方案将在10年期间减税11.98万亿美元，美国GDP将增长11%，薪资增长6.5%，还能创造530万个就业岗位。

其实，之所以把减税看作是特朗普诸多政策中最靠谱的一个，还因为减税政策并非特朗普独创，而是美国历届政府“实践出真知”的政策。实践证明，减税对拉动美国经济的作用可能是最为明显的。里根政府在上世纪80年代推行大规模的减税，经济实现快速增长，1984年，经济增速高达6.8%，失业率也从1982年的9.7%降至1985年的7.2%，一度成为美国经济史上的奇迹，推动美国经济走出滞涨。

美国的历史就是一部减税史：征税始于战争

美国的税收始终与战争相连。从经济学的角度讲，税收是国家实现宏观调控的重要经济工具。但在美国推行减税，还有天然的历史土壤做支撑，从17世纪英国的清教徒决定踏上这片新大陆，建立新的国家起，减税就贯穿了美国经济发展的全过程。在建国长达百年的时间里，出于独立政府没有必要向英国政府纳税的信念，美国从来没有收过个税，直到南北战争时期，北方政府资金短缺，林肯意识到如果不向纳税人征税，军费就难以为继时，才开始征收个税，但那时征收个税的税率很低，虽然后来由于政府资金短缺而不得不提高税率，但最高的税率也只有10%，且个税的征收政策在南北战争结束后也就废止了。一战爆发之后，美国的个税税率飙升至77%，但在战争结束后，马上就降至了25%。也就是说，别的国家个税的起征大多始于国家的建立，而美国则始于战争，是战时不得已的选择。

这一情况在二战时有了不同。为了应对这场人类历史上规模空前的大战，美国的个税税率最高一度达到吓人的90%以上，战后，美国成为了世界上的超级大国，经济实力的扩张蔓延到军事，在世界上疲于充当“世界警察”的美国军费大增，即使战争结束，个税税率也没有像一战之后显著的下降。美国国民对变相承担军费的现状不满，减税的呼声日益高涨。大约从肯尼迪时代起，减税便成了美国政客获取选民支持的关键因素之一，也成了历届政府的不二选择，如下表1所示，基本只在克林顿时代出现过增税。

政府	个税	企业税
肯尼迪	从20-91%下降至14-70%	从52%下降至48%
里根	从11-50%降至15-28% 由14档减为2档	从15-46%降至15-34% 由4档减为3档
克林顿	税率最高升至39%	从34%提高至36%
小布什	个人边际税率从39.6%降至33%	— —
奥巴马	综合性减税计划：2008-2009减税近6000亿美元

表1 美国历届政府税收政策表（来源：整理自美国减税政策的历史演变及启示，叶君等制表：网易研究局）

政府若破产最“冤”的竟是债主？

虽然减税对拉动经济有不小的作用，但是减税政策也存在很大的风险。减税意味着财政收入将减少，政府将承担更大的财政赤字压力。对美国来说，更是如此。早在奥巴马时代，美国政府就曾因两党无法就联邦预算达成一致而被迫关门十几天。虽然当下共和党在两院中占据优势，但是美国政府目前已经“债台高筑”，政府债务在2016年已经近20万亿美元，如果实行大规模的减税计划，据布鲁金斯税收政策中心，联邦财政收入将下降1/4，税收也将减少10.14万亿美元，很大程度上意味着美国要大规模举债来填补减税的税收空缺，这不禁让人担心政府关门的闹剧是否会重演。

图4 美国联邦政府债务走势图（来源：白宫行政管理和预算局单位：万亿美元制图：网易研究局）

首先先来说一下政府破产。在大多数情况下，国家破产和政府破产可以理解为主权债务危机。在战争时期，国家破产还包括政府的变更和国家的消亡，比如苏联成立后，不承认沙皇俄国的对外欠债。但在目前经济社会较稳定的时期，国家破产其实主要就是指主权债务危机。

政府破产听起来可怕，但却和公司破产有很大的不同。对公司来说，一个公司破产时，债权人有权拿债务人的全部资产受偿，但国家破产，通常来说不会让国家“解体”，因为国家的主权是不容侵犯的，债权人无法要求一个国家拿出全部资产来抵债。相反地，政府破产常常被用作制衡经济发展的经济手段。在政府破产中，欠债还钱，可能未必是天经地义的事。

举个例子来说，在2008年金融危机后，以金融业为支柱产业的北欧小国冰岛遭受重创，五大投资银行有三家倒闭，未付存款超过54亿美元，相当于其全年GDP的1/3，国家也无力偿还，随即宣布破产，它最大的债主是英国和荷兰。为了给二国一个交代，冰岛搞了一个全民公投，决定是否要偿还债务，民众当然不乐意为银行家的烂摊子买单，于是冰岛出现了“全民赖账”的盛况。英国和荷兰也成了史上最“冤”的债主。这个例子说明，在目前的国际环境下，政府破产基本可以理解为“赖账”，受害更大的往往不是破产的国家，而是债权国，除了承认投资失败，只能自认倒霉。而陷入债务危机的国家，此时的办法通常有两种，一是寻求发达国家的资金援助（ODA）；一是寻求国际金融组织的援助，比如前些天濒临债务违约边缘的蒙古，就是向IMF寻求资金支持，才有了渡过难关的可能，但国际金融机构的资金援助通常都是有条件的，比如蒙古必须进行削减社会福利等一系列改革。

但这并不代表政府破产对经济没有影响，相反，政府破产有可能带来严重的经济危机。政府的债务通常主要以债券等形式存在，一旦政府债务违约，债券也就成了废纸一张，金融机构的负债也会升高，金融机构资产负债表难以维持平衡，有可能会破产，进而影响实体经济。更严重的是，国家的公信力会大打折扣，评级机构如果下调国家的信用评级，就会对国家的融资能力造成影响，这直接关系到破产国家能否渡过危机。

但美国基本不用担心国家破产的问题。虽然它的确有近20万亿的债务，且在近几年的时间内大概率上会继续增加，但美国毕竟是世界第一的经济强国，其国家的信用仍是不可动摇的，且标准普尔等国际评级机构一定程度上都是由美国来操控，即便美国的经济有震荡，也很难会有评级的下调。另一方面，美国的融资能力也是首屈一指的，无论是IMF还是世界银行等国际大型金融机构，美国都有绝对的话语权。也就是说，无论是借钱的能力，还是还钱的信用，美国在短期内都不会有太大问题，短期内也不必担心美国会破产，特朗普的减税大业，仍有较大的弹性空间。

（联系邮箱：yangzeyu@corp.netease.com）

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