网易研究局|扎心了川普 "汇率操纵国"你说了不算|imf|中国央行|外汇储备|美国财政部

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如果有国家符合“汇率操纵国”的标准，美国财政部早就认定了，还轮得到特朗普亲自操心？

出品|网易研究局

作者|惠杨

当我们欢度春节各种无心工作的时候，大洋彼岸刚刚上任的美国总统特朗普同志继续发扬了其语不惊人死不休的工作作风，怼TPP怼移民怼硅谷大佬，从旁边的墨西哥怼到到欧盟再到亚太，颇有怼遍全球的趋势。近期，特朗普又开始炮轰日本政府操纵汇率，并指责“欧元被操纵”，不免有人担心，特朗普发起疯来连自己钦定的大法官都敢怼，下一次会不会怼到人民币汇率？

实际上，特朗普早在2016年6月28日的宾夕法尼亚州的演讲中，就首次提出将把中国列为“汇率操纵国”并对中国输美商品征收惩罚性关税。随后，特朗普在9月26日大选辩论和10月22日宾夕法尼亚州葛底斯堡阐述当选总统“百日新政”计划时，再次重申将宣布中国为“汇率操纵国”。

“汇率操纵国”到底是如何认定的？中国够得着标准吗？会有什么后果？本文将告诉你，中国现阶段完全没必要担心。

“汇率操纵国”的认定标准以及历史

为什么特朗普说中国是“汇率操纵国”不算数呢？因为“汇率操纵国”由美国财政部认定的。

最早的法律依据可以追溯到《1988年汇率和国际经济政策协调法》（Exchange Rate andInternational Economic Policy Coordination Act of1988）。该法案要求美国财政部每半年（但时间不定，最近一次是在去年10月）向国会提交一份外汇报告（国际经济和外汇政策报告书）。一旦某国或地区被认定为“汇率操纵国”，国会会通过决议对该国或地区实行惩罚性措施，例如“惩罚性关税”等。法理根据为美国1974通商法第310条（即美国综合通商竞争力法Omnibus Foreign Trade and Competitiveness Act第1302(a)）。

在1988年到1994年期间，美国多次认定中国大陆、中国台湾、韩国为“汇率操纵国（地区）”。

不过，在1994年WTO成立后，美国政府停止了对“汇率操纵国”的认定。理由为是，认定其他国家或地区为汇率操纵国使美国有保护主义倾向，与WTO宗旨相违背，即上述310条与WTO相违背。

从2005年起，美国财政部认定汇率操纵遵循的法律依据是2005年12月生效的综合拨款法H部分第二主题中的第221节（公法第108-447）。该法案要求，美国财政部应就美国贸易伙伴的货币操纵问题向国会金融委员会提交报告。

2016年2月起，定义汇率操纵的法律变更为《2015年贸易便捷贸易促进法》，根据2015年法案，美国财政部基于经济研究和数据分析确定了“不正当操纵汇率”的三个门槛标准：

①对美贸易盈余超过一年200亿美元；

②经常项目盈余占到GDP的3%；

③通过汇率干预买入的外汇超过GDP的2%。

达到这三个条件美国财政部即认定为“汇率操纵国”。为了方便读者阅读网易研究局做了一个表格：

时间	标准	门槛
1988年~2015年	巨额对美贸易顺差	-
1988年~2015年	大量经常账户盈余	-
2016年起	巨额对美贸易顺差	200亿美元
	大量经常账户盈余	占GDP的3%
	在外汇市场持续单向干预	12个月内购买总量占GDP的2%

表1 汇率操纵国判定标准表（制表：网易研究局）

尴尬！没有国家完全符合新标准

美国财政部提出这套标准后，由于门槛过于“苛刻”，所以目前世界上还没有任何国家和地区符合“汇率操纵国”的标准。

不过，美国随即在2016年4月的报告中，第一次提出了“监视国家/地区列表”（Monitoring List），即有操纵外汇可能的国家和地区，包括中国大陆、德国、日本、韩国、中国台湾。此列表法理根据为Trade Promotion Authority，即TPA，该法案为TPP所协定的条款之一。

2016年10月14日，美国财政部发布了半年度的《美国主要贸易伙伴外汇政策》报告，对其六个主要贸易伙伴半年来的汇率政策做出评估，称没有证据表明美国任何一个主要贸易伙伴符合“汇率操纵国”的法律定义。这一次，美国把瑞士与中国大陆、日本、德国、中国台湾和韩国等国家和地区一道列入汇率观察名单。瑞士和中国台湾被列入的原因是干预汇市规模过大，其他四个对象则是因为对美贸易和经常收支顺差巨大。

报告日期	汇率操纵国（地区）	监测名单
1988.10	韩国和中国台湾	-
1989.4	韩国和中国台湾	-
1989.10	韩国	-
1992.5	中国大陆和中国台湾	-
1992.12	中国大陆和中国台湾	-
1993.5	中国大陆	-
1993.11	中国大陆	-
1994.7	中国大陆	-
2016.4	-	中国大陆、日本、德国、中国台湾和韩国
2016.10	-	中国大陆、日本、德国、中国台湾、韩国和瑞士

表2 历史上的“汇率操纵国（地区）”与列入监测名单的国家和地区（来源：中金公司研究部制表：网易研究局）

表3 2016年10月美国财政部对美国主要贸易伙伴的评估结果（来源：中金公司研究所）

一旦认定，后果如何？

回顾历史，所谓的“汇率操纵国（地区）”通常都会采取行动让本国（地区）货币升值或缩小对美贸易顺差。1988年贸易法案通过后，一旦认定“汇率操纵国（地区）”，美国将会与该国家或地区进行谈判，敦促其解决币值低估的问题，并告知对方美国总统有权利对其采取行动。意思就是，一国（地区）不能通过货币竞争性贬值来促进对外贸易，如果谁这么做，那么美国只好逼该国（地区）的货币升值。如果一年后对方继续“操纵汇率”，美国则可能会采取惩罚性措施，并将争端提请国际货币基金组织（IMF）裁决。

1988年10月韩国和中国台湾成为首批被列为“汇率操纵国（地区）”的国家和地区，美国分别发起双边谈判，随后韩国和中国台湾不仅显著提升了本土币值，还同意改革汇率制度和减少资本管制。在本土币值大幅升值和对美贸易顺差显著下降后，美国分别于1989年10月和1990年4月撤销了对中国台湾和韩国“汇率操纵国（地区）”的指控。

“操纵国（地区）”	美国列出的问题	“操纵国（地区）”采取的行动
韩国（1988.10）	巨额对美贸易顺差	自1988年4季度，加速韩元升值
	大量经常账户盈余
韩国（1989.4）	汇率升值不够	当月升值韩元0.9%
	无意转向市场化汇率机制
	不愿放开金融市场
韩国（1989.10）	汇率调整滞后	放松部分外汇和资本管制
	普遍的外汇和资本管制	1990年3月推出市场化的汇率决定机制
中国台湾（1988.10）	巨额对美贸易顺差	升值新台币
	大量经常账户盈余	大规模外汇交易实行市场化汇率决定机制
中国台湾（1989.4）	央行外汇干预和其他操作问题	当月升值新台币7%
	新台币升值不够	进一步放开外汇交易系统，减少资本管制
中国台湾（1992.5）	持续性外部盈余未有明显调整	采取措施放开汇率和减少资本管制
	资本和外汇管制阻碍汇率调整
中国台湾（1992.12）	对美贸易顺差扩大	进一步放松资本和外汇交易管制
	资本和外汇管制阻碍继续汇率调整

表4 韩国和中国台湾被认定“汇率操纵国（地区）”之后采取的措施（来源：中金公司研究所制表：网易研究局）

在1992年~1994年间，美国曾五次认定中国大陆为“汇率操纵国”。美国从1991年开始与中国就外汇政策进行双边谈判，并发起对华贸易政策的调查，最终在1992年5月将中国列为“汇率操纵国”。不过，截至1993年12月，人民币不仅贬值了5%，中国对美贸易顺差还进一步扩大了84亿美元。1994年1月，中国取消了双重汇率制度，人民币官方汇率开始与外汇调剂市场并轨，实行银行结售汇，人民币终于实现了以市场供求为基础的单一汇率。这次汇改后，人民币一次性贬值33%，虽然人民币仍然没升值，但中国改革了外汇管理的相关规定，放开了贸易和贸易相关的外汇交易，并最终在1996年允许人民币在经常项目下实现完全可兑换。

我们把时间线拉回到2017年，目前最担心被认定的国家是瑞士和韩国。

真要按照美国财政部的官方标准做比较的话，首当其冲的恐怕是瑞士。据德银报告，瑞士对汇率的干预规模高达GDP的9%，远超其他国家地区，高居名单首位；而占瑞士国民生产总值10%的通常账户盈余，亦是大大高于美财政部的标准。虽然从第三条标准来说，瑞士在美财政部的观察名单上倒还算是一个异数，目前对美贸易顺差仅有130亿美元，但近年来瑞士对外贸易额涨势凶猛，德银预计到2018年高速增长的贸易顺差终将突破阈值。

德银认为，德国、韩国和日本虽然都有巨大的账户盈余和对美贸易顺差，但是这三国并未特朗普所言存在对汇率的干预行为；而中国台湾地区虽然满足财政部的干预标准，并存在巨额经常账户盈余，但其对美贸易顺差趋平于200亿美元阈值下方，缺乏上涨的动力。

德银进一步指出，美国的报复措施到底会有多严重，现在还未可知；目前来讲，特朗普可能会做出对瑞士进口商品收取20%关税的决定。对美贸易虽然只占瑞士贸易总额的七分之一，却占到几乎过半的净顺差。20%的关税对于瑞士出口行业的冲击，理论上来说相当于贸易加权指数下跌8%，对于瑞士外向型的产业结构破坏力极强；而相比之下，为了回避美国制裁，瑞士央行若选择放弃干预市场，短期内不再维持汇率水平，对瑞士国内经济的冲击要远小于接收制裁。两害相争取其轻，面对“汇率操纵国”可能受到的贸易制裁，瑞士很可能选择放弃汇率干预政策。

韩国的担心则来源于美国政府针对中国大陆。韩国对外经济政策研究院在2017年1月4日的一份报告中表示，特朗普更为关注美国与韩国之间的自由贸易协定，以及该协定如何影响美国的贸易逆差。美国财政部制定的“汇率操纵国”的标准若发生变化，那么韩国被美国政府贴上“汇率操纵国”标签的可能性将会增加。韩国政府官员认为，美国可能会在给中国大陆贴上“汇率操纵国”标签之前，先给规模相对较小的经济体，如韩国和中国台湾等国家和地区贴上操纵汇率的标签。

从数据上分析，如果美国下调“汇率操纵国（地区）”门槛，韩国情况不容乐观。中国仅有对美贸易顺差一项符合此前标准，根据近期外管局公布的2016年国际收支平衡表中数据，2016年中国贸易顺差为2104亿美元，占当年GDP比例仅为1.87%，如果仅算对美的贸易顺差则更少；而2016年韩国不仅对美贸易顺差超230亿美元，经常账户盈余占GDP比例也接近7%，且外汇净买入数据也不如中国（中国外储已经跌破3万亿美元，外汇净买入为负）。万一美国财政部想针对中国大陆，那么韩国只会更快被贴上“汇率操纵国”的标签。

美国认定中国为汇率操纵国技术难度极大

在考察操纵汇率问题时，美国财政部重点关注那些在当前同美国有着巨额双边贸易盈余和经常账户盈余巨大的贸易伙伴国。主要定量技术指标包括：

①本币币值存在较严重的低估。建立一个模型计算所谓的“公平汇率水平”，再根据该汇率水平判断目前维持的汇率水平是否公平合理。理论上较流行的汇率理论有购买力平价理论、利率平价理论等。

②对外汇市场进行长时间、大规模的单向干预。如果一国货币当局对外汇市场进行长期、大规模的单向干预的话，很可能表明该国在利用行政权力阻止国际收支自动调整，从而获取国际贸易竞争优势。

③外汇储备迅速增长。外汇储备的迅速增长反映出货币当局维持不正当低汇率的努力，是长期、大规模单向干预行动的结果。

④严格的资本项目管制和进口支付限制。资本管制包括对资本流入和流出两个方面进行管制。控制资本流入是为了防止本币升值，控制资本流出是为了防止本币贬值。资本项目管制将扭曲资金配置格局，降低资源配置的效率。更为恶劣和严重的情况是进口支付限制，包括对居民取得外汇、使用外汇和持有外汇进行限制，从而减少进口。

⑤经常账户盈余快速增长。经常账户盈余问题最为引人注目，可能显示出该国获得了不正当的国际贸易竞争优势。这包括全球经常账户盈余份额和对美国双边贸易盈余份额两个层面。

这里不得不再提下韩国，抛开美国财政部的标准不谈，韩国经济增长强劲（连续3年以两位数的速度增长）、有着高额的贸易账户盈余、提前偿还了外债、外汇储备迅速增长，表明汇率存在低估。同时韩国当局通过监管安排和严格的资本管制维护其货币低估。最为严重的是，韩国采取数不胜数的关税和非关税壁垒和进口支付限制措施限制进口。韩国全球经常账户盈余很多，同美国的双边贸易盈余规模巨大，外汇储备迅速增长，令美国尤其不爽的是，在这种情况下，韩国的货币仍在贬值。

剑桥大学管理学会温建东认为，美国认定中国为“汇率操纵国”技术难度极大。原因有以下三点：

一是汇率操纵都是针对有升值压力的货币，历史上，从未有一个国家因为货币在外汇市场面临贬值压力而进入货币操纵的视野。从2014年9月至今两年多，人民币面临的是贬值的压力，中国央行不断进行市场操作，以稳定人民币的汇率，而不是压低汇率。

二是将中国列为汇率操纵国按照美国标准也无依据。2007年至2016年，人民币名义有效汇率升值30%以上，中国经常项目顺差占GDP比重从10.1%降至2016年前三季度的2.2%（2016年全年为1.87%），中国外汇储备从2014年6月末的3.96万亿美元下降到2016年末的3.01万亿美元（2017年1月最新数据为29982.04亿美元），所以中国并不符合汇率操纵国的标准。

三是将中国认定为汇率操纵国不会得到学术界和国际社会的支持。美国前财长萨默斯、美国彼得森国际经济研究所高级研究员Fred Bergsten和IMF、《金融时报》和《华尔街日报》都不认可中国操纵汇率。

温建东进一步指出，汇率操纵应由国际货币基金组织认定，美国单方以货币操纵为由启动贸易制裁违反世贸组织规则，美方指责是站在狭隘的双边角度，并不符合世贸组织的多边规则。

特朗普曾放言在当上总统后的第一天就宣布中国为“汇率操纵国”，这显然是一派胡言，认定“汇率操纵国”也要按照美国财政部的基本法。换言之，即使中国现在就符合所谓的“汇率操纵国”标准（或者美国突然调整了标准），根据美国财政部的流程，2017年4月才会发布最新版的《美国主要贸易伙伴外汇政策》报告，然后根据法律美国还需要用一年的时间和中国进行谈判，而不是马上采取措施，如果中国拒绝做出改变，那么美国财政部最早可以认定中国为“汇率操纵国”的时间也要延迟到2018年4月！

总而言之，认定“汇率操纵国”跟特朗普似乎并没有多大关系，罗姆尼、特朗普都声称过上台后要将中国认定为“汇率操纵国”，但特朗普上台后并没有再针对中国汇率问题发表看法，此前狂怼中国“操纵汇率”更像是选举口号，毕竟要“Make America Great Again”可能需要几个假想敌。

中金公司首席经济学家梁红认为，面对外部压力，中国要更加依靠内需以实现经济平稳增长，不论特朗普是否将中国列为“汇率操纵国”，中美贸易不平衡显然是美国新政府的重要关注点。特朗普就职以后，将会限制人民币进一步贬值的空间。更加重要的是，外部压力的增加突显了中国推进结构性改革和扩大内需的重要性。

（联系邮箱：hui_yang@corp.netease.com）

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