全面放开药价不可取

·医问·

江宇

近来，一些媒体报道了即将全面取消药品价格管制的传言，但也有一些观点认为，对于这样一个关系国计民生和医改全局的政策，决策确实应该科学慎重。无论从国际经验还是中国实际来看，贸然全面取消药品管制都是不可取的。

药价管制是国际普遍做法

美国商务部的一份报告曾经对11个OECD国家（经合组织，包括主要发达国家）的药品价格政策进行了详尽的分析，发现全部11个国家都不是靠市场竞争来确定药品价格的，而是大量地运用了政府价格管制，阻止药品公司按照市场价格销售药品，从而控制政府药品支出。采取这种政策的国家在制定药物价格时，多考虑药物本身的治疗价值、替代疗法的成本、药物销售对国民经济的贡献以及该药在其他国家的销售价格等因素。

据不完全统计，几乎所有的OECD国家都会采取药品定价控制。包括澳大利亚、奥地利、比利时、加拿大、捷克、芬兰、法国、希腊、匈牙利、意大利、日本、韩国、卢森堡、墨西哥、荷兰、挪威、西班牙、瑞典、瑞士、土耳其等。一些实行社会保险的国家，政府还会设定医保参考价格。

除了政府直接定价之外，还有国家采取价格冻结或削减的办法。例如，法国有一套与药物消费量相联系的价格削减方案，当药物价格上涨，导致医保基金出现风险时，政府就会降低药品价格，削减幅度通常在3%~20%之间。

更进一步，一些国家不仅政府管制药品价格，而且还限制药品企业的利润。OECD国家中，控制药品利润的包括捷克、韩国、墨西哥、西班牙、土耳其、英国等。

其中，实行全民免费医疗的英国是最为典型的实施药物利润控制的国家。自1957年开始，这一管制方案就覆盖了提供给英国国家卫生服务体系（NHS）的所有商标药物，这部分费用大约占NHS药物费用的80%。目前英国协商通过的目标利润率（资本回报率）范围在17%～21%之间。NHS年销售额在2000万英镑以上的制药公司，必须每年向英国卫生部提交财务报告，每个制药公司具体的目标利润率根据其以往在英国药物市场长期的经营状况及由此所承担的风险而定。

英国政府还同时管制药厂的营销费用，不得超过销售额的9%，其中最大制药公司的营销费用大约占销售额的7%，这个比例大约是西班牙、意大利和法国的三分之二水平，也远远低于美国22.5%的水平。当制药公司的实际净利润超过上限时，该公司只能面临两种选择：要么降价，要么将超额利润上交给卫生部。

由此可见，绝大多数西方“市场经济国家”对药品价格的管制比中国都更加严格。中国一些官员和学者习惯于借鉴“国际经验”，要和国际接轨。不知道有关部门在酝酿全面放开药价决策的时候，是否注意到了普遍的药品价格管制这一国际经验？还是仅仅从新自由经济学的理念出发，认为“市场是万能的”？

盲目放开药价曾有失败教训

中国自己正反两方面的经验，也足以证明，全面放弃药价管制是一个不科学、不慎重的决策。

中国药物价格管理发展过程可以分为以下几阶段：第一阶段是20世纪80年代末期以前，国家对绝大部分药物价格从出厂、批发和零售三个环节进行严格控制。第二阶段是20世纪80年代末期至1996年，这是第一次放弃药价管制，除极少数特殊药品外，绝大部分药物价格处于放开状态。而历史证明，这一次药价放开，成为导致1990年代末期开始看病贵的重要原因，医药购销领域出现不正当、不规范的竞争行为，并愈演愈烈。

第三阶段是1996至2000年，1996年下半年，针对药物价格上涨过快、过猛，流通秩序比较混乱等问题，国务院要求价格主管部门对药物价格秩序进行治理整顿，并着手改革药物价格管理体制，1997年，国家计委提出了“顺加作价”的规定，该方法规定了不同种类药物的成本和费用的范围、利润率等，以期制约药厂的虚高定价。2000年之后，药物价格管理制度逐步完善，主要是实行了药品最高零售价管制。

可见，当年第一次放弃药品价格管制，成为看病贵和药品流通秩序混乱的诱因，当前的药品价格管制，正是要应对这些问题而出台的。

诚然，当前药品价格管制有很多问题，甚至是非常严重的问题。但是，一件事过去政府没有管好，不代表这件事就不该管。如果说哪个部门没做好工作，就干脆把这项工作取消了，不干了，这究竟是承担责任的态度呢，还是推卸责任的态度呢？

一些观点认为，当前实行医保总额支付和药品招标采购，就可以起到控制药物价格的作用，所以政府价格管制没有必要。这种看法有一定道理，但是根本上是不成立的。在理论上，仅仅依靠医保和卫生部门的招标采购，可以控制住药价，国外也有这种模式，但是，我国的医保职能，是分散在卫生、人保和发改委等几个部门的，其中发改委承担的价格管理职能，在多数国家也是医保调控手段的一部分。而一旦发改委放弃了药品价格管制，就等于医保部门失去了价格调控的手段，仅仅靠医保的团购力量，还不足以对药品费用形成约束。

而且，当前中国药品招标采购和医保控费的机制还不完善，在这种情况下贸然取消药品价格管制，就会使得药品招标和医保控制机制的改革更加困难。退一步说，即使有关部委要取消药品价格控制，也应该按照统筹兼顾的要求，同药品招标采购以及医保控费机制改革进行对接，而现在并没有这个条件。

不作为同样是腐败

另外一种理由则更加危险。据媒体报道：一位行业协会负责人透露，腐败案爆发后，有关部门“彻底不想管了”，“此前还有一些顾虑，现在腐败案一出，加快了放权的速度”。

我们希望上述行业协会负责人发表的只是个人看法，而不是这个部门领导的真实想法。因为这个理由不仅是站不住脚的，而且是危险的，它从一个极端走到另一个极端：一个部门在履行职责时出现了腐败，那么就要把这个职责取消。按照这个逻辑，是不是军队出现了腐败，军队就不打仗了呢？是不是法院出了腐败，法院就不审案子了呢？

中国历史上，在反腐败之后个别单位不作为的事情也曾多次出现过，被当时的文件称为“躺倒不干”，其目的是以故意消极怠工来对抗反腐败。我们不希望这种状况重演。贪污受贿是一种腐败，不作为同样是一种腐败。今天的中国已经走向了依法治国，腐败要受到法律的惩处，不作为、乱作为同样会受到法律的惩处。十八届四中全会作出决定，对于行政不作为、乱作为，检察院可以提出公益诉讼。

所以，药价领域固然出现了腐败案，令人痛心。正因为如此，只有按照依法治国的要求，把过去没有做好的事情做好，实事求是地作出决策，而不是简单地一推了之，才能真正弥补腐败案造成的损失。

（作者系国务院发展研究中心助理研究员。吴英燕编辑，工作邮箱：wuyy@thepaper.cn）