1950年代的上海自建公助私房

李爱勇

目前的学术界已经开始将上海1950-1980年间的工人新村和棚户区作为重要的研究方向，不少学者也认识到工人新村建设和棚户区改造等公有住房只是提高了工人的社会地位。但是，对自住私房这个上海住房建设中的重要组成部分，学界仍然没有给予应有的重视。本文意在研究1950年代时期职工自建公助私房的建设、管理以及围绕所有权这一核心产生的冲突等问题。

集体努力：

三方合作的新模式

上海的自建公助是一种以政府、职工和企业等三方合作为基础的建房模式。作为政府一方，规划院负责全市自建公助住房的规划，房管局会同规划局统一勘察建房基地并办理征地手续，房地局提供单幢房屋的建设标准。职工本人负担住房本身的全部造价并尽可能一次性交付，但至少要付30％，不足部分可以通过贷款解决，随后从工资中逐步扣还。还款时间最长不超过5年，还款完成后，产权归职工所有。企业负责帮助职工向建设银行申请贷款，同时承担住房的征地、公用设施、室外工程等费用。

自建公助主要分为四个步骤。首先是职工向单位提出申请并进行登记。这一步登记的具体内容是最终进行住房分配的基础：家庭住址用以审核住房情况的虚实；家庭收支和一次性交款是住房分配中的主要标准，家庭人口、原住房的间数、面积、结构和产权，也是住房分配的一种参考。接着，各单位以每人4平方米居住面积为标准进行审核，将情况汇总后报给区人委。然后，市建筑管理局根据年度任务进行建设，将实际完成的数量，平衡分配给各区掌握。最后，各区人委根据自己掌握的数量和各单位的登记情况，平衡分配各单位的可购数量，各单位将可购住房分配给职工。

上海住房自建公助的历史过程主要分为两个阶段。1950年代前期是上海自建公助模式的探索时期。1952年12月8日，上海第一个自建公助新村——搬运新村开始酝酿。最初是搬运工人建立自主性的委员会，后来，工会对他们进行了组织，采取“储蓄互助，工会贷款”筹集资金的办法，奠定了自建公助的基础。具体操作是每户先缴纳200元，余额按每户的周收入分为七个档次：最高档次是周收入30元的家庭还款40％；最低档次是周收入10元的家庭还款10％。该新村于1953年7月16日竣工，共建成62幢两层楼房（面积5900余平方米），解决了100多户工人的住房问题。探索时期的第二个主要项目是漕溪路市建新村。1954年6月，市工务局投资754万元准备根治肇嘉浜，此项工程共拆迁市内棚屋2.3万平方米，涉及居民2044户。漕河泾诸家宅是这次拆迁安置的基地之一，工务局在此规划了3.2万平方米土地，就是运用了自建公助的模式，新建简屋225间。这两个实例，突出反映了自建公助的新模式，主要是用于解决困难职工或较大规模拆迁的生活安置。

1950年代后期，是上海自建公助模式的大规模建设时期，这时自建公助的房屋数量甚至有了超越公有住房建设的态势。1956年5月，全国总工会召开了劳动保护生活住房会议，会议上明确提出了“自建公助”的办法。随后，上海市组织成立工作组进行研究，并选择卢湾等3个区进行试点。1957年，上海市房管局制订的《上海市企业职工住宅自建公助暂行办法（草案）》和建设银行制订的《企业职工建造住宅长期贷款发放办法》两个文件，在细节上对自建公助的各个方面进行了规范。1958年，上海的自建公助和工人新村一样，开始按照城市规划要求，有计划有组织地进行“统一建造”。这主要是学习了苏联自建公助建房模式在组织、设计和施工方面的经验。

自建公助住房能够在1957年的开工量和1958年的完成数上与工人新村平分秋色，并在1957年的完成数和1958年的完成比例上超越工人新村，有一个重要原因是“不属企业的职工，同样可以采用自建公助方式建房，实行 统一建造，分期付款 ”，这极大调动了上海民众参与投资和建设住房的积极性。这时的自建公助模式已经为上海住房建设开辟了一条重要的新渠道。然而，在1958年年底，上海市政府对整年度的全市住房建设进行总结时，发现自建公助模式在用地、建材、资金补助等方面存在问题。随后，市政府规定以后不再实行自建公助的办法。“自建公助”的戛然而止意味着“存在的问题”事关重大。

发轫与终结：

几家欢喜几家愁

自建公助的建房模式之所以能够发轫，并在1956年之后迅速壮大，主要在于它能够减轻政府、企业、职工等各方的住房建设压力。

上海的公私合营企业（也有一些国营企业），最初对自建公助模式十分欢迎。1957年5月，国家经济委员会上海工作组对国营上海锅炉厂（职工3197人），国棉七厂（职工3464人），国营大孚橡胶厂（职工527人）、老合营的新建船厂（职工1349人）、新合营的赵发兴翻砂厂（职工52人）等5个企业的职工住房情况进行了调查。结果发现，国营企业都有新建住房，且大部分是国家投资的统建工房；公私合营企业不分规模大小，都没有新建住房。在自建公助的情况下建设职工住房，企业只需负担征地、公用设施、室外附属工程等费用即可。1958年8月，上海市北郊区有16个公私合营企业积极配合自建公助计划的落实，详细登录了企业在贷款数额、资金来源、承担室外工程费、抽调技术管理人员等详细情况，急切之情可见一斑。

能够申请自建公助的企业职工，对于自建公助的模式更加欢迎。一方面，职工在现实中的居住条件十分困难，但难以通过零星自建房屋解决生活问题。他们或不能负担零星自建住房的所有费用，或有财力进行零星自建时，却因政策对小块土地不开放而在申请地皮时受到了限制，或中小公私合营企业提供的单身宿舍条件差。另一方面，实行“自建公助”时，各企业雇佣的流动工人工资较低、房屋建设标准比国家统建的标准也低、建设时的管理费和房屋的辅助面积极少。因此，这部分住房的每平方米造价远比国家统建的住房标准低。当时，花2000元，职工只能住一间16平方米的工房，通过“自建公助”却可以住进约40平方米的单开间二层楼房。

然而，在大规模建设后，自建公助在建设用地、建筑材料、资金补助等方面出现了问题，引起了明显的人口倒流。政府、企业和职工等三方，不是对问题本身不满，就是对处理问题的方式或结果表示不满。

首先，建设用地的分配原则是靠近企业生产地点，自建公助的大规模建设影响了上海市的城市规划和工人新村的建设；同时，“自建公助”的标准规定不低于三层楼，但在实际建设中，绝大部分是二层楼，甚至有少数建成了平房。为此，在1957年要求“自建公助”的4000户职工中，城市规划部门只同意拨出满足1000户要求的土地。这显然会影响企业和职工对“自建公助”的参与情绪。

其次，对“自建公助”建房的建筑材料供应，加大了建材市场的压力。1956年，上海市通过充分发动企业挖掘潜力，才使“自建公助”至1957年5月避免发生建材供应紧张的问题。但这毕竟不是解决问题的长久之计。由于建筑材料供应不足，市场价格升高，企业纷纷向产地采购，因此，市场产生了抢购、哄抬价格、黄牛行商趁机活动等不良现象。由于建筑材料不足的影响到了工房建设的进程，上海市政府于1958年做出了终止“自建公助”模式的决定。

再次，银行贷款和企业补助出现了难以为继的情况。在大规模“自建公助”时期，参加的企业多是纺织厂及老合营厂。1956年，中央纺织工业部曾拨款40万元给华东房管局所属各厂，作为“自建公助”的贷款。1957年，中央停止了拨款，比较大的国营厂和老合营厂开始将厂长基金和集体福利基金作为贷款资金，这种支持很难长久进行下去。根据笔者的详细统计，在上海市北郊区的16个登记企业中，有14个企业明确注明对职工贷款的数额和贷款资金来源，且大多数额都很少，5个企业只愿意承担15%的室外工程费。其他中小企业更是缺乏内部资金，难以支持建设。

最后，“自建公助”的模式严格遵守上海市整体规划中关于限制人口增加的政策。可以申请的职工，不仅要居住条件确实恶劣且有一定的经济能力，其家属还必须在沪且不属于动员回乡的对象。为防止人口倒流，上海市政府开始考虑建立企业休假制度，使那些家属在外地的职工能回家探亲，而不必将其接来市内居住。尽管如此，仍有不少居民在建好住房后，将已经动员回乡的家属带回居住。另外，企业使用大量原本意在降低建房成本的流动工，结果引起了人口向上海的流入。普陀区联合组织的130多个流动工人中，只有60余人有劳动局的登记卡。

所有权问题：

各方关注的核心

1957年，上海市房管局制订的《上海市企业职工住宅自建公助暂行办法（草案）》指出，企业负责征地、公用设施、室外附属工程等费用。房屋本身的造价由认建职工负担，财力不足的可以申请贷款。职工在贷款未还清前只有房屋使用权，在贷款还清后，房屋归认建职工所有。但是，政府和企业慢慢与职工争“权”夺“利”。政府曾将自建公助住房从“职工所有”简单地划归“国家所有”。企业则在一些情况下违背约定，放弃承担的室外工程费用。一些职工在承担不少室外工程的费用后才能拿到住房的所有权。

“大跃进”时期，上海市政府支持自建公助的原因，是要尽可能地在住房建设中节省资金，以保证工业建设的投入。当上海大规模的“自建公助”住房用地影响了上海的城市规划，对建筑材料的大量占用影响到工人新村的建设，特别是在统建工房不敷安置动迁时，上海市建委对自建公助住房的分配做了有利于社会主义工业建设和公有住房建设的变动，甚至违反原来的约定将拟归职工私有的住房转变了公房。这引起了参与自建公助职工的不满。

1958年，上海市建委指示市建筑管理局，对该年度的自建公助住房尽可能不予分配，将其留做工厂扩建及旧区改建拆迁的周转房屋。但是，职工早于1957年即行登记并交付了款项，企业也购备了部分材料交付统一使用，解决居住问题显得十分迫切。当意识到自建公助住房建成后而不分配将会造成困难局面后，市建筑管理局从当年建成的133610平方米自建公助住房中，分配了“属于满足一部分非满足不可的职工自建公助房屋计60000平方米，其余自建公助房屋一概作为统一建造住宅处理”。

对于未分配的自建公助住房，笔者查到了部分处理结果：1958年，徐汇区政府向市建筑管理局申请，希望调拨自建公助在东庙桥路的120幢和虹桥路的30幢房屋，作为征地拆迁机动房屋。浦东县自建公助职工住房在分配时，共有12幢480平方米用于拆迁安置。内河航管局函请上海市城建局，将在普陀区内金沙江路顺义路之间的自建公助住房，安排60间用于拆迁户安置。国家在住房自建公助政策方面给予的优惠，如自房屋建成之日起免交土地使用费五年，免征房产税三年，这些并不能成为将自建公助的私房转为公房的理由。分配到自建公助住房的职工，其原来的私有住房不得私自出租出售，必须交由所在单位统一掌握调配或转让，实际上剥夺了职工对原有私有住房的所有权。

企业出于自身的考虑也开始减轻自己的负担。在上海北郊区16个登记企业中，只有5个企业愿意承担15%的室外工程费。

此外，1959年8月，律成绢纺厂以每幢2655元的价格，向国家购买了普陀区光新一村165-175号的住房，作为职工自建公助住房。几户职工住进去时就发现质量很差，墙体黄沙（按标准是水泥）纷纷落下，水泥地面已经龟裂。一年多后，171号的地面已破裂了三个窟窿，墙壁黄沙和石灰均已剥落。几户职工向上海市政府提出四项选择性的要求：政府进行大修；不大修则应调换新建的面积相等的房屋；不修不调则将房屋退还国家；质量与造价不符则要求退款。这个诉求得到了政府不再负责住房质量的回复：“厂方既将分配时的房屋价售给职工，则属于私人生活资料，应由个人负责维修，且保固早已过期，施工单位没有责任再行修理，因此我们无法处理。”

政府、企业和职工三方围绕自建公助所有权及其利益产生的冲突，反映出在制定相关政策上的疏忽，更反映了在处理事件时的随意性。政府曾为了解决动迁安置问题，将自建公助所有权从私有转变为公有，后来又说出“房屋价售给职工则属于私人生活资料”。这其实深刻地反映了个人私有权及相关利益存在的现实困境。

总而言之，在国家财政紧缺的时候，职工自建公助对缓解上海住房紧张的问题起了帮助作用。在建设的高潮期，自建公助的住房占用了住房建设的大量资源，在建设规模上甚至有了超越公有住房建设的态势。但上海市政府一直控制着自建公助的建设和分配，而城市规划拆迁对住房有很大需求。这正好为上海市政府将自建公助这种私有住房转变成公有住房提供了契机。对职工来说，自建公助住房不仅属于他们个人所有，而且是他们解决居住困难的大事。所以，当室外工程费用加在他们身上，特别是住房由职工私有转变为国家公有之后，民众便开始利用职工代表大会等方式表达自己的利益诉求。

(作者系河南大学马克思主义学院讲师。周知秋编辑，工作邮箱：zhouzq@thepaper.cn)