建立统一的社会养老保险制度有赖更彻底的制度改革

封进

国务院常务会议近日决定，合并新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。尽管已有15个省份早在前两年就将这两个制度合二为一，但此次由国务院明确提出这一举措，仍赢得了舆论的一片叫好，因为该政策与人们期待的改革方向是一致的。

新农保和城居保合并可谓水到渠成，一是因为这两个制度的框架高度一致，缴费模式都是由个人缴费和政府补贴相结合，养老待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金全部来自各级政府补贴，领取养老金的年龄和最低缴费年限等规定也是同样的，只是在缴费水平的选择和待遇水平上有所差异，因此将二者合并在技术上比较简便。二是从参保人数上看，新农保具有压倒性优势，目前城乡居民养老保险参保人数共有4.9亿，其中95%的参保人来自新农保，合二为一便于精简机构，提高管理效率。

统一两个制度显然具有积极的影响。首先，可以缩小城乡收入差距。2012年全国新农保待遇平均水平为每年700元左右，城居保基础养老金比新农保略高。合并之后，新农保的整体待遇水平会有所提高，逐步与城居保一致。比如，上海今年1月就将新农保的基础养老金调整到与城居保一样。更重要的是制度合并能促进城乡融合，破除以身份决定社保的传统模式，有助于城乡人口流动，推进城市化进程，减少社会歧视。

对我国养老金体系改革而言，两个制度合并带来的养老金金额本身变化并不大，许多城市二者的待遇水平早已统一。这一举措的主要意义在于释放了改革信号，让公众对养老金的公平性有更迫切的期待，比如解决养老金的双轨制问题、城乡居民养老保险待遇过低等。

事实上，统一城乡养老保险目前需要有当地户籍才能参加或享受，因而仍然无法克服人口跨地区流动对该制度造成的障碍。要解决这个难题，我们需直面我国巨大的地区发展差异。例如，上海目前城乡居民养老保险的待遇水平是每人每月540元，而2012年对陕西、河南、江苏三省的六个县调查得到的新农保养老金待遇平均值为每人每月78.64元，而且发达地区今后养老金待遇的增长速度也会更快。城乡居民养老保险的基础养老金来自政府补贴，东部地区养老金之所以较中西部地区更高，主要是因为地方政府的补贴更多。

此外，城镇职工养老保险和城乡居民养老保险之间此消彼长的问题也不容忽视。去年10月底，国务院总理李克强表示，我国有3亿多人参加了城镇职工养老保险，到2013年10月，有累计3800万人中断缴保险（弃保）。“弃保”有种种原因，职工养老保险的缴费金额过高是一个重要原因，虽然其待遇比城乡养老保险高很多，但那只是“看上去很高”。在统一城乡养老保险、政府加大对城乡居民养老保险补贴的形势下，职工养老保险就更加没有吸引力，这无疑会加大基金平衡的压力。恐怕过一阵子，我们就要去应付职工养老保险产生的问题，好似按下葫芦浮起瓢。

所以，我们在欣喜之余，就不难理解对制度进行“顶层设计”的重要性。进行较为彻底的制度改革是维护养老保险公平性的必由之路，不分职业和身份，建立一个统一的社会养老保险是不少国家的做法。现在我国已有近5亿人加入了城乡养老保险，因而似乎可以研究一下在更大范围内推出统一的社会养老保险了。日本在20世纪50年代只有大企业雇员和公务员有养老保险，大量中小企业雇员、农民、自我雇佣者都没有。为解决养老保险的全覆盖问题，日本于1961年推出了国民养老金制度，规定凡是20岁以上60岁以下，在日本拥有居住权的所有居民都必须加入该体系，由个人缴费和政府财政补贴共同承担养老金。新西兰、荷兰采用的是无缴费制度，即民众达到一定年龄后，由政府财政支付基本养老金。社会养老保险的公平性在于，有一块共同的部分，在此基础上，多出来的部分遵循多缴多得的原则分配。因此，在我国地区发展条件差异较大的现实下，共同的部分在地区间可以有差异，比如与地区的消费水平挂钩。

这次制度统一无疑是在向着实现社会公平的目标迈进，先从条件比较成熟的地方改起。当然，我们希望以后能真的去啃一啃养老制度上的硬骨头。

（作者系复旦大学经济学院教授）