湄公河水资源治理的新趋向与中国应对

近年来，随着湄公河次区域开发热潮的不断升温，湄公河，这条流经中国（中国境内段称澜沧江）、老挝、缅甸、泰国、柬埔寨和越南六国的国际河流，也越来越受到各国的关注。尤其是在经历了2010年的下游干旱以及2011年的“湄公河惨案”之后，围绕水资源开发和利用、航道安全、流域生态与环境保护、渔业及农业生产等问题，湄公河水资源治理日益成为次区域开发中的核心问题之一。事实上，这些都不是新出现的问题，早在上世纪90年代中期，下游国家就成立湄公河委员会（MRC，下称湄委会）对上述问题进行国际协调与管理，只不过在当前新的形势下，呈现出了新的特点和趋向。

老问题、新趋向

趋向一：主张利益分享，水资源治理的难度有所增加。

2012年11月7日，老挝宣布正式开工建设沙耶武里水电站，作为下游湄公河干流上的第一座大型水电站，该项目的启动标志着湄公河水资源开发进入“后沙耶武里”时代。从之前反对建设水坝，到现在主张利益分享，一些利益攸关方对待水电开发的态度正在发生微妙的变化。近来在有关国际组织和国家发布的报告中，也都强调了湄公河水电开发中利益分享的重要性。在可见的未来，利益分享问题或将成为湄公河水电开发中一个新的趋向。

当前，流域内的各种利益攸关方有着不同的利益诉求或关注点。首先，流域内上下游国家在发展与环保问题上有着不同的利益诉求和政策主张。其次，环境非政府组织成为制造舆论压力和影响政府决策的重要力量。再次，当地居民的态度成为水电项目成败的影响重要因素。

趋向二：域外国家加大介入力度，制衡中国意图明显。

在中国崛起的背景下，有关大国加强了在次区域的投入，它们一方面希望利用该地区经济的快速发展，增加本国在该地区的贸易和投资；另一方面，也是更重要的，就是配合美国“重返亚太”战略，牵制中国在该地区日益增长的影响力。域外国家的参与体现出三个明显的特点：

一是合作层次明显提升。2009年，美国同湄公河流域国家召开首届“美国－湄公河下游国家部长会议”，启动了“湄公河下游倡议”；同年，日本倡议建立了“日本－湄公峰会”；韩国政府也于2011年启动“韩国－湄公河国家外长会议”机制，提出要创造“湄公奇迹”。

二是政府开发援助大幅增加。2009-2012年美国向湄公河下游国家提供了超过2亿美元的援助，用于推动卫生、教育、环保和基础设施等领域的合作。2013年美国又宣布增资5000万美元，用于上述项目的合作。而日本更是不惜血本，大幅增加投入。2009年，日本承诺在未来三年向湄公河下游国家提供5000亿日元的政府开发援助，用于经济发展、环境保护、基础设施、民生改善等一揽子援助计划。2012年，日本又宣布向这一计划续资6000亿日元，用于支持未来三年湄公河下游地区的发展。除此之外，在2013年底举行的日本-东盟特别峰会期间，日本还分别向越、缅、老三国提供了960亿日元、630亿日元和104亿日元的政府开发援助。

三是机制化、网络化合作有所加强。2010年，美牵头组建“湄公河下游之友”，除了湄公河下游五国之外，把日本、韩国、澳大利亚等美亚太主要盟友都纳入其中，加强政策协调与各领域合作，通过增加战略、外交、经济资源的投入，牵制中国周边战略的实施。

趋向三：水资源治理已超越单纯的水资源开发与利用问题，涉及更广泛和更复杂的战略、外交、安全和经济等议题。

首先是跨境水资源开发可能会产生一系列经济、生态和社会以及安全后果，目前流域各国对湄公河水资源开发所带来的相关影响认识不一，一些争议性问题已成为影响国家间关系的重要因素。其次是个别国家，尤其是域外国家企图以水资源问题为切入点，在环境保护和水资源开发等敏感问题上制造国际舆论，给中国施加压力，挑拨中国与湄公河下游国家的关系，达到制衡中国的目的。从某种意义上说，湄公河次区域已成为域内外大国博弈和竞相争夺的一个重要地区，这也进一步增加了流域水资源治理的难度。

治理的困境

湄公河水资源治理的困境，突出表现在制度的有效性方面。湄委会是该流域下游国家进行水资源管理的唯一一个国际组织，自成立以来一直致力于流域水资源可持续利用方面的工作。但批评者指出，虽然湄委会建立了包括宏观和微观数据的大型数据库，但它并没有将这一数据库成功地应用于促进水资源的治理和可持续发展。湄委会的低效主要缘于它不是建立在规则的基础上且缺乏强制力，根本无法影响其成员国的政策，只能艰难地维持其与各方的对话。而且，由于其经费大多来自西方国家以及国际组织的援助，其政策取向也打上了深深的“西方烙印”。因此，流域内的中国和缅甸迟迟未加入这一组织，无疑也限制了湄委会开展全流域治理的有效性。

在缺乏国际监管和协调的情况下，由于对水电的巨大需求，包括中国在内的湄公河流域各国，都规划了大批水电建设项目。除了中国在上游规划建设的14座水电站外（包括澜沧江中下游的“两库八级”和澜沧江西藏段的6座电站），下游国家也已经在干流或支流建成了36座水电站，还有60-100座水电站在规划之中。特别是老挝、泰国和越南等国在湄公河支流上已经建成或规划建设的水电站，在建设之前不需要进行国际协调和磋商，而完全由本国政府就可以独立做出决定。

在没有制度约束的情况下，干流水电站建成后，国家之间、社会之间的成本和收益难以实现公平分配或将成为湄公河水资源治理的最大挑战。根据湄委会的预测，到2030年湄公河干流12座计划中的水电站全部建成时，电力产能超过14697兆瓦，但这也只能够满足下游国家总电力需求的6%-8%，而且绝大多数电力输往泰国电网。而根据国际环境管理中心（ICEM）向MRC提交的“战略环评”（SEA）的计算，水坝可以为其所在国的经济发展做出巨大贡献，但也会对柬埔寨和越南带来消极影响。考虑到渔业和农业是下游多数国家的主要产业部门，SEA判断12座拟建中的干流大坝造成的损失将是“比实际收益更大的一个数量级”。可见，对于利益平衡的判断，下游国家认为消极方面远大于积极方面。

中国的应对

湄公河次区域是中国周边外交的重要方向，而湄公河水资源治理问题已成为中国与次区域国家之间的一个核心问题和“试金石”。从这个意义上说，水资源问题应该为中国周边外交“加分”，而不是“制造麻烦”。

从流域治理的角度看，流域水资源开发是一个不可分割的整体。中国在上游的水资源开发活动对下游生态环境产生的潜在影响也时常受到批评，甚至成为影响中国与下游国家关系的重要因素。作为一个负责任的地区大国，中国应与下游国家一道，参考国际通行的最佳做法，综合、全面地考虑各种因素，对大湄公河流域水资源开发与保护进行通盘战略性规划，着眼于构建“后沙耶武里”时代湄公河水资源的利益分享机制，努力将潜在的负面影响降到最低程度，避免这一问题影响到中国与周边国家关系。

首先，应建立和完善利益攸关方与社会行为体的参与和协商机制。

在水资源治理中应改变传统的由国家主导的垂直化的“管制”模式，而应采取一种包括各种利益攸关方参与的平行化的“治理”模式。通过构建各种利益攸关方的参与机制，推动伙伴关系建设，尤其应通过建立公私部门的良好合作关系，确保利益分享机制具有可持续性。

在构建利益分享机制时，应特别重视加强与非政府组织和当地居民的沟通和联系。在水资源问题上，环境非政府组织的影响力不容忽视。通过召开研讨会、情况通报、联合研究等方式加强与环境非政府组织的经常性联系，并在条件成熟时建立与非政府组织的制度化沟通渠道，可以争取有利于流域发展的政策和舆论环境。另外，水坝所在地居民的利益诉求应得到尊重，并将其纳入水电开发的利益补偿机制中，这是水电开发项目得以顺利推进的重要保证。

其次，提升与下游国家的合作层次，推出一揽子合作计划和项目。

与美、日等国相比，在合作层次上，中国尚没有建立起与下游国家的高层次双边合作机制或平台，这与该地区日益凸显的重要地位并不相符，应适时建立与湄公河下游国家的首脑峰会或外长会议机制，进一步提升与次区域各国的合作水平。在投入的重点上，美、日等国均把环境和民生等作为重点领域，通过一揽子的援助项目，用于次区域生态环境保护和民生改善。我国在次区域投入巨大，但主要用于互联互通等大型基础设施项目建设，对民生及环境领域的投入仍十分有限。在合作的成效上，美、日等国以相对较少的投入，获得了相对较好的成效，特别是受援国当地民众得到了实实在在的利益，这对于提高援助国的软实力和国家形象十分有帮助。在未来的合作中，中国应对环境可持续发展和民生给予更多关注，使经济发展及合作成果更多惠及次区域各国人民，真正实现本地区的共同发展和繁荣。

再次，逐步推动建立有效的流域治理架构。

从目前来看，上下游国家制定一项统一的具有广泛约束力的政策框架的条件仍不成熟。对于中国来说，紧密的制度化合作也不符合自身的利益诉求。合作应遵循渐进的原则，合作的范围应从协调（例如信息共享）到协作（制定适应性强的国家计划），再到联合行动（包括共同拥有基础设施的所有权）。在条件成熟时，通过设立常设机构，为流域内各国政府开展定期磋商提供平台，这应该成为湄公河水资源治理的长远目标。当前阶段比较现实的做法应当是推动以项目为主导的合作模式，在项目规划和运行中，开展流域联合环境及社会影响评估，充分考虑和照顾各种利益攸关方的利益关切，构建合理的利益补偿和利益分享机制。