如何增加普通商品住房的有效供应

严荣

住房供需关系是住房市场永恒的话题，也是住房政策始终要面对的问题。一般而言，平衡是相对的，不平衡是绝对的。但对于中国近年来的住房供需格局，较多人认为已处于严重失衡的状态。基于这种认识，近年来陆续出台的房地产调控政策一直强调要增加普通商品住房的供给。粗略梳理一下从国发〔2003〕18号文到国办发〔2013〕17号文的共九项国务院有关房地产市场调控的政策文件，会发现增加普通商品住房供给的具体措施主要有7个方面。

第一，定义“普通商品住房”。国办发〔2005〕26号文对中小套型、中低价位普通商品住房的定义是：“住宅小区建筑容积率在1.0以上、单套建筑面积在120平方米以下、实际成交价格低于同级别土地上住房平均交易价格1.2倍以下。各省、自治区、直辖市要根据实际情况，制定本地区享受优惠政策普通住房的具体标准。允许单套建筑面积和价格标准适当浮动，但向上浮动的比例不得超过上述标准的20％。”

第二，要求编制住房建设规划，明确普通商品住房的建设数量和比例。2005年、2006年和2010年等不同时期的政策文件都要求编制住房建设规划，期望通过公开发布的规划一方面引导市场预期，另一方面也约束各级政府的土地出让和建设管理行为。

第三，增加普通商品住房的土地供应。在2003-2005年之间，政策文件中较多地要求“调整房地产开发用地的供应结构”，从2006年开始提出明确的比例要求，强调“要优先保证普通商品住房和保障房的土地供应，其年度供应量不得低于住房建设用地供应总量的70%”。另外，近几年还提出要完善土地出让方式，要求推广“限地价、竞房价”等出让方式。

第四，要求加快行政审批速度。2010年和2013年的文件都要求各相关部门提高行政效率，加快有关普通商品住房的规划、开工建设和预销售审批速度。

第五，向供应方提供支持。2003年提出要“清理并逐步减少建设和消费的行政事业性收费项目，多渠道降低建设成本”；2008年又提出要“加大对中小套型普通商品住房建设项目的信贷支持力度”；2013年的政策表述更加清晰，“对中小套型住房套数达到项目开发建设总套数70%以上的普通商品住房建设项目，银行业金融机构要在符合信贷条件的前提下优先支持其开发贷款需求”。

第六，明确新建住房的结构比例。国办发〔2006〕37号文提出，“自2006年6月1日起，凡新审批、新开工的商品住房建设，套型建筑面积90平方米以下住房（含经济适用住房）面积所占比重，必须达到开发建设总面积的70%以上”，此即广为业界所知的“9070”规定。

第七，消费信贷支持和转让环节的税费优惠。这在国办发〔2008〕131号等文件中有所涉及。

尽管先后使用了各种政策工具，但是住房的供需矛盾仍然很突出。近日，中国社科院财经战略研究院课题组在一份报告中提出，“住房供求已经失衡，房价面临全面失控”。该报告认为，“一方面去年滞销的各种楼盘基本售罄即将清盘，仅剩少量顶楼底层等不受欢迎套型，新开楼盘少且越来越偏远”，“另一方面，消费者的房价预期正向乐观方向转变，追涨心理正在发酵，收入的快速增长也带来了强劲的购房需求”。因而，该课题组判断，“住房供求失衡短期内难有改观，一旦现有商品住房库存被过度消耗，房价将面临全面失控”。不过，住房的供需的确存在失衡，但“房价全面失控” 在短期内出现的可能性与房价下跌的可能性一样小。

理论界的分析“振聋发聩”，政策实践中的一些案例也值得关注。据媒体报道，鉴于最近一段时间房价涨幅过大，北京市已对所有期房和现房的定价都采取了最严厉的行政管控措施。北京市有关部门的负责人还提出，“下一步的关键在于研究如何把商品房列入限价房管控序列”。在供需关系已经失衡的情况下，采取行政限价的手段，是解决拖延的问题，还是拖延问题的解决，这是值得深思的。

对于当前住房供需失衡的局面，应有一种相对全面的认识。一方面，要看到供需失衡并非绝对量意义上的供给不足，而是相对于旺盛的需求所表现的供给不足。2012年，全国住宅竣工面积7.9亿平方米，销售面积9.8亿平方米，待售面积2.4亿平方米，待售面积占全年竣工面积和销售面积的比重分别为30.4%和24.5%；该年北京市住宅竣工1522.7万平方米，销售面积1483.4万平方米，待售面积789.5万平方米，待售面积占全年竣工面积和销售面积的比重分别为51.8%和53.2%。考虑到存量住房市场也是供应的重要渠道，因而住房供应总量没有出现严重不足。

另一方面，当前的供应不足更多地体现为普通商品住房所占比重过低。尽管缺乏全国不同住房的供求数据，但从不同类型住房的价格变动情况能初步判断，市场上中小套型商品住房的供需失衡状况更加严重。根据国家统计局公布的数据，2013年3月份全国70个大中城市新建商品住房中，90平方米及以下住房的定基价格指数（2010年价格为100）高于90-140平方米住房定基价格指数的城市有42个，高于144平方米以上住房定基价格指数的城市有61个。这意味着60%的大中城市的中小套型住房价格涨幅高于中大套型住房价格的涨幅，高于大户型住房价格涨幅的城市占比更是高达87%。这从一个侧面反映出中小套型商品住房供应的相对不足。

再次，当前的供需失衡与住房资源分配失衡密切相关。由于收入分配差距较大等原因，部分群体已经拥有多套住房，而且仍然试图购买更多的住房。在供应给定的情况下，住房资源分配失衡会加剧供需失衡。但对于住房资源的分配失衡格局，目前尚缺乏有效措施去推动资源优化配置。

鉴于当前的住房供需矛盾，应着力增加普通商品住房的有效供给。

第一，规范普通商品住房的认定标准。当前各地认定普通商品住房的标准大多依据小区容积率、套型建筑面积和交易单价，但由于交易单价不断变动，而且近年来一直呈上涨态势，使得普通商品住房相关政策的适用范围非常小。这不仅抵消了政策引导供求趋于平衡的作用，而且还使该项政策在社会舆论中背上了“无用之具”的名声。从可操作角度出发，应更加注重从小区容积率和套型建筑面积认定普通商品住房，在各种政策上向容积率高、中小套型住房占比高的项目予以倾斜。

第二，要求各个城市政府定期公布普通商品住房的供求结构信息。建议要求各个城市政府每月或每季度公布普通商品住房的供应、销售和享受扶持情况等方面的信息。

第三，积极试点土地出让的年租制，对于高档住房要探索“涨价归公”的机制。对于容积率高、中小套型住房占比高的房地产开发项目，允许开展土地出让年租制的试点，即每5年或10年分期缴付土地出让金，以此降低企业的开发成本，也能保证地方政府可持续地获得收益。对于容积率低、大户型住房比重较高的房地产开发项目，结合土地年租制和价格变动因素评估，对因公共基础设施改善而形成价格上涨的部分要征收额外的土地出让金，从而实现“涨价归公”的公平理念。这需要在房地产企业登记、房地产开发模式以及市场监管等方面都进行较大幅度的改革，具体设想在此不做详述，以后将做专论。

第四，根据不同开发项目推行梯度优惠机制。按照普通商品住房套数占项目开发建设总套数的不同比例，将其分为若干个档次，从税收、行政事业性收费、信贷以及行政奖励等方面予以差别化对待，从而更加鼓励和支持普通商品住房的供应。

第五，更加重视存量房市场对普通商品住房的供应。一方面，要加强对空置住房的监管，努力提高存量住房资源的利用效率。这既可以在已有税种上差别化地对待空置与非空置住房的持有和交易，也可以探索推行累进制的住房空置税。另一方面，要减轻普通商品住房交易环节的税负，降低其流转成本。在经济快速发展时期，普通商品住房的高周转率是符合发展规律的，也是应该鼓励的。

（作者系上海市房地产科学研究院副院长，管理学博士）