研究丨低空飞行合规的逻辑本源与体系要点

文 | 北京策略（广州）律师事务所 何小锐律师

引言

自2023年，中央经济工作会议把低空经济列入战略性新兴产业，纳入国家战略以来，我国低空经济发展如火如荼。从2024年设立第二批民用无人驾驶航空试验区，到2025年发改委成立低空经济发展司，再到2026年民航局成立低空安全司，低空经济从政策走向实践。及至“十五五”规划将低空经济列为六大支柱产业之一，国家对低空经济的战略定位达到顶峰。

一、安全，是低空监管与低空发展的逻辑本源

低空飞行解决的是空间配置的效率问题。

有限的物理空间内追求更快更高的资源配置。但同时，低空飞行中一旦发生碰撞事故或者坠机事件，将会出现不可逆转的毁灭性后果，因此，低空飞行更加注重安全。低空经济发展追求效率与安全，安全是首要的。

为此，国家发展改革委和民航局多次强调，“安全是低空经济发展的首要前提，管得住才能放得开”。实践中也确立了“先无人，后有人”“先载货，后载人”的发展路径。

低空发展司与低空安全司的“双轮推进”，亦是为了达到低空效率与安全的统一。

二、低空安全的实现靠法律体系与监管保障

低空经济注重安全必然意味着强监管，以最大限度地排除安全隐患，减少安全事故的发生。

（一）法律与监管提供明确稳定的低空活动预期

强监管要靠政策，更要靠法律。政策与法规划定监管红线，锚定行为规范，明确法律后果，才能给低空参与主体以准确预期，才能准确预防和避免安全事故的发生。同时，只有预期明确稳定，低空参与主体才会充分参与到低空活动中来。

2026年7月1日大幅修订颁布的《中华人民共和国民用航空法》是低空领域的基本法律规范。除此之外，全国各地也纷纷出台了低空领域的各类法律法规及规范性文件合计80余部（截至当下）。

这些法律法规集中在通用航空基本法、航空器管理法、空域管理与改革法、飞行安全管理法、飞行配套管理法、发展促进法等六大方面。也勾勒出了低空经济民商事行为、低空行政管理、低空犯罪预防与打击三大法律关系。

（二）低空三大法律关系构建了低空活动的行为边界

低空法律关系，是对低空行为性质的界定和进行法律评价。民事法律关系层面，如低空航空器的所有权、占有权、优先权的登记，航空器的买卖、租赁，航空活动的保险，机场建设和使用，旅客及货物运输，航空器事故与侵权责任等。

行政法律关系，包括低空飞行经营主体的市场准入，航空器准入，机场设施的运营资质，低空飞行器管理、飞行活动管理、飞行人员管理等等，以及相应的行政责任。

刑事法律关系，指对劫持航空器，干扰飞行等危害低空安全的行为的规制；对编造、传播虚假恐怖信息等扰乱航空秩序的规制；对重大飞行事故、非法经营等违反航空管理行为的规制。

低空三大法律关系，共同编织了一张低空安全的大网，引导各个低空参与主体共同捍卫低空活动的边界，降低低空飞行风险，反向推进低空经济的发展。

三、合规能力是低空参与主体的核心能力

稳定的合规预期，是参与低空活动的基础。低空法律体系呈现内容庞杂，体系繁多，分级细化等特点，深刻理解及熟练掌握低空监管及合规逻辑，是不触碰红线，行稳致远的关键。强监管下，合规能力将成为低空参与主体的核心竞争力。

低空飞行，以通用航空飞行和无人机飞行二分体系划分，其中无人机飞行占比超过70%。无人机监管又实行微型、轻型、小型、中型、大型五级分类管理，均对空域审批、运营合格证（OC）、操作人员资质、责任保险等重点关注。

常见高发违规行为为：无人机黑飞、乱飞、突破120米限高、飞入机场/军事区/自然保护区/核心敏感区；未实名登记、未绑定唯一识别码；未申请空域、未申报飞行计划；无证运营、超范围飞行、违规改装、破解限高禁飞等行为；飞行数据泄露；无人机失控坠落伤人；未投保第三者责任险等。

2026年1月1日修订实施的《中华人民共和国治安管理处罚法》明确将黑飞纳入处罚范围，规定违规飞入限飞区的，处以5—10日拘留；非法跨境飞行的，处以10—15日拘留；造成重大事故或影响航班运行的，依法追究刑事责任。

《中华人民共和国民用航空法》对于低空活动的监管更是做了系统性规定，具有处罚面广（基本对应每一条进行处罚）、处罚力度大（罚款金额高，从限期改正到罚款，再到吊销执照）、责任主体多（涵盖航空人员、航空企业、机场、空中交通管制单位，单位责任与个人责任并存）等特点。

可见，低空领域法网绵密，监管严格，低空参与主体只有增强风险意识，增强合规能力，才能合法参与到低空活动中来，并进一步发展。

四、低空合规体系的六大方面与要点解构

梳理具体法律法规及政策规范，以低空三大法律关系为纽带，本文提炼出低空合规体系的六大方面。

（一）低空市场准入合规

市场准入是事前监管，防患于未然，目的是让有实力，够专业，能兜底的主体参与到低空这一高风险的活动中来。市场准入体现在资质资格的许可，考虑低空参与者的行为能力及清理能力，也即承担责任的能力。

1.低空航空企业的市场准入

通用航空企业，总体分为经营性与非经营性两类。前者如航空摄影、空中广告、气象监测；后者如应急救援、公益作业。

经营性航空运输企业要求取得通用航空运营许可证。核心条件为具有符合安全运营要求的民用航空器、人员、设施设备、运营场地、手册和其他资料。其中从事通用航空定期载客运输的，实缴注册资本不低于人民币三千万元。

非经营性航空运输企业的经营仅需民用航空主管部门备案。

2.低空机场的市场准入

与此对应，通用机场亦分为对公众开放的经营性机场与不对公众开放的非经营性机场，俗称A类机场与B类机场，同样，前者需要许可，后者只需备案。此外，经营性机场的临时起降点应当备案，要求场地达标，能够应急保障，具备机场消防、安保、监控、应急通道，配备对无人机的探测、反制设备等。

（二）低空民用航空器适航合规

低空飞行的航空器属于民用航空器的范畴，又分为有人驾驶民用航空器（客机、直升机、通用飞机）和无人驾驶民用航空器（民用无人机）。

1.航空器本身的技术和质量

航空器是低空飞行活动的核心载体，航空器的飞行能力直接与航空安全密切相关。对航空器实施从设计、生产到维修的全生命周期的合规，确保航空器的适航性，是恪守低空安全的重要保障。

设计方面。

从事民用航空器及其发动机、螺旋桨和民用航空产品零部件设计、设计更改的机构，应具备设计机构许可证。设计出的航空器及其发动机、螺旋桨，应具备型号合格证书。进行零部件设计应取得设计许可证。已取得外国颁发的设计许可证书的民用航空产品零部件首次进口中国或者在中国境内生产的，应取得国内设计认可证。

生产方面。

从事民用航空产品和零部件生产的机构，应当按照国务院民用航空主管部门的规定建立生产质量体系， 应取得生产机构许可证书。已取得外国颁发的型号合格证书的民用航空产品首次进口中国或者在中国境内生产的，应取得型号认可证书。

维修方面。

从事民用航空产品和零部件维修的机构，应取得维修机构许可证书。

此外，从事民用航空化学产品设计、生产和民用航空油料供应、测试的单位，应取得化学产品设计、生产证书。

2.低空企业满足安全飞行的条件

航空器生产出来后能否开展经营飞行活动，取决于是否具备安全飞行的适航条件，评判标准是是否取得适航证书。尚未取得适航证书，为生产试飞等目的需要进行飞行的，应取得特许飞行证书。出口民用航空器单位 应取得出口适航证书。

根据航空器功能，区分为载人适航和一般适航。从事无人驾驶航空器的设计、生产、进口、维修和飞行活动，应取得无人机适航许可证书。

实践中，违反航空器适航规定主要体现在适航失效、持续适航不落实、维修记录缺失、无证维修、超寿命使用关键部件、来源不明、私自改装、加装设备、更改构型、老旧机拼装、拼装机组装等。

（三）航空器的管理合规

航空器承载着较高的经济价值，也是侵权行为发生的载体，同时航空器存在跨境飞行的问题，关系到国家主权。为此有必要进行管理。对其管理的目的是宣示主权，溯源追责和占有保护。

国籍管理

航空器飞行易跨越国界，关系到国家主权，事关国家安全，因此要进行国籍管理。航空器具有中国国籍方可在国内飞行，中国的航空器不得具有双重国籍，有人驾驶航空器强制国籍登记，航空器应当标明规定的国籍标志和登记标志。

实名登记

实名登记的目的是进行溯源管理，以准确找到航空器所有人，进行安全责任的追究。其中有人强制机实名登记；空机重量≥250g的无人机必须完成实名登记+激活，否则无法起飞。小于250克但有GPS/航拍/自主飞行功能的也必须登记；自制/改装的须登记。

权利登记

航空器属于具有较大价值的特殊的动产，通过对其占有产生经济利益，应对占有人的占有权加以保护，以对抗所有权，促进航空器的流转与利用。为此，航空器可进行购买占有权登记、租赁占有权登记，以及抵押权登记，登记后可以对抗第三人，享有利益上的优先分配。

（四）飞行活动合规

飞行活动合规直接关系到飞行安全。飞行合规有四个范畴，第一，获得飞行许可；第二，进行航线审批；第三，飞行人员具备相应资质和能力；第四，遵守飞行规则。

1.飞行许可

分为经营性飞行活动和个人飞行活动。如要组织开展经营性通用航空飞行活动，则需取得飞行运营许可证（OC），以证明企业具备安全运行管理、机组、维修、调度、SMS 安全体系等合规能力，其申请主体为经营性运营单位/法人。

个人操控航空器飞行，需取得操控员执照（飞手执照），相当于驾驶证，以证明持证人具备安全操控飞行器的能力。

2.航线审批

航线审批实际是空域资源的合法使用，禁止黑飞、乱飞造成的安全隐患。《民航法》第七十四条，空域划分原则，兼顾民用航空、国防安全、低空经济发展需要及公众利益。国务院、中央军事委员会制定具体的空域管理办法。这为低空飞行中空域的审批提供了法律依据。

空域分为禁飞区、限飞区和适飞区。限飞区内飞行线路应经过审批许可才能飞行。适飞区内，无限制条件，部分城市试点划定了适飞区，可自由飞。

实践中，空域使用存在不规范的情况，部分源于“不批就飞”，如作业前不申请空域、不申报飞行计划，无运行记录、无放行单、无签派等。

3.飞行人员资质

飞行人员包括驾驶员（机长）、飞行机械员、乘务员、航空安全员。驾驶员（机长）、航空安全员应取得执业许可证；飞行机械员、乘务员应取得训练合格证；飞行培训机构应获得许可。此外，空勤人员应当体检合格。

常见的违规行为包括飞行员执照过期、体检过期、等级不匹配，无人机操控员未培训、无执照、无背景审查，机械维修人员无证、无机型签署、无证放行，安保、签派、数据负责人无资质、无任命、无培训等。

4.遵守飞行规则

如飞行时间、值勤时间、休息时间符合规定；按照空中交通管制单位指定的航路和飞行高度飞行；遵守机场飞行程序和运行标准；目视飞行，保持安全距离。禁止酒精类饮料、麻醉剂或者其他药物。不得投掷物品。超载、重心偏移、危险品违规搭载。不得超高度、超速度、超范围、超气象条件飞行等。

（五）飞行数据处理的合规

低空行业是数据密集型行业，不可避免地需要采集、存储大量数据和信息。且低空数据存在涉密性、公共安全性、个人敏感性、商业价值性等特性，因此飞行数据处理合规也至关重要。

低空数据包括飞行数据、空域数据、用户数据三大类。

1.低空数据处理合规的五个方面

一是，采集环节。遵循“最小必要”原则，避免超范围采集飞行轨迹、位置信息等敏感数据。二是，内部利用环节。开展数据分类分级，核心技术数据、飞行数据与普通数据不得混同管理。三是，外部流通环节。数据共享、转让、委托处理建立审批流程。四是，出境环节。对跨境传输飞行数据、用户信息、技术数据进行合规评估，办理安全评估或标准合同备案。五是，PIA 评估环节：按法定要求开展个人信息保护影响评估。六是，客户端环节：避免APP、小程序强制获取位置、飞行权限，进行捆绑授权；提供个人信息查询、更正、删除、注销等权利响应渠道；制定符合场景要求的隐私政策、用户协议。

2.常见违规情形

常见违规情形包括低空飞行器产生的飞行数据、位置数据、航拍影像、地理信息等高敏感数据，数据不加密、不脱敏、不备份；飞行日志、遥测数据随意存储、随意传输；航拍影像未经处理外泄，涉及军事、机场、政府敏感区域；数据非法出境、卖给境外机构。不仅面临行政处罚，还可能涉嫌危害国家安全、非法获取公民信息、侵入计算机信息系统罪等刑事犯罪。

（六）应急与安全保障、保险合规

应急与安全保障、保险合规旨在对低空活动进行常态化安全保障，出现突发状况时进行应急保障，造成损失时，有保险兜底进行清理。

载人飞行、大型无人机对安保与应急要求极高。具体要求开展航空经营活动的主体具有常态化的航空安保方案，配备专职的安保人员，制定开展背景审查及安检措施，采取防干扰、防劫持措施等。

应急方面，应有应急预案、应急演练、应急物资、应急流程；禁止事故迟报、瞒报、破坏现场、销毁证据；禁止不配合调查、不固定证据、不落实整改。

保险亦是低空运营的强制性要求。没有保险兜底，一次小事故就可能导致企业直接破产。从事通用航空定期运输的，应当就所从事的定期运输的旅客、行李、货物承担的赔偿责任依法投保责任保险。

实践中，载客飞行未投保旅客责任险，投保机身险、机组险、运营中断险，存在安全隐患。此外，还需注意防范保单过期、保额不足、条款陷阱多等风险。

五、结语

由于低空领域政策法规密集、监管严格、合规要求高、交易结构多元等特点，律师在低空经济中扮演着多重角色，发挥着多种作用。

律师可以是低空政策立法解读师；可以是低空企业的合规运营师；可以是低空活动的风险防控师；可以是低空交易的架构设计师，也可以是低空的争议解决师。

在低空经济的发展中，律师肩负着重要使命，也发挥着不可替代的作用，律师在低空经济中大有可为。愿各律师携手，共同助力低空高飞。

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律师介绍

/何小锐律师/

北京策略（广州）律师事务所

合伙人、执行副主任

策略全国企业反舞弊专委会副主任

策略广州公司法律专委会副主任；广东省律协低空经济专委会委员；广州市律师协会优秀青年律师“凌云计划”；广州市黄埔区社会建设观察员。

研究方向：公司法、合同法、商事交易、低空新业态

多篇文章发表于《广东律师》，多次荣获广州市律师协会“理论成果奖”“业务成果奖”、省市法学会学术优秀论文奖等奖项。