【韧性安全城市】临时使用：撬动存量更新的新支点 | 社会科学报

建设韧性安全城市，既是城市发展的内在需要，也关系到每一位市民的切身利益。韧性安全城市是城市更新的重要内容。近日，上海市政府新闻办举行“开局起步‘十五五’”系列主题市政府新闻发布会，介绍《上海市韧性安全城市建设“十五五”规划》有关情况。

原文 ：《临时使用：撬动存量更新的新支点》

作者 |哈尔滨工业大学建筑与设计学院城市规划系主任 衣霄翔

图片 |网络

《城市更新“十五五”规划》（下称“规划”）的发布，标志着我国城市发展正式进入存量提质增效的新阶段。规划多次强调要“盘活闲置低效资源”，直指存量时代最核心的矛盾之一：大量空间处于闲置、低效状态，却难以流动、难以转化。这些空间之所以“沉睡”，并非缺乏价值，而是缺少将其激活的有效路径。存量更新不同于增量开发，产权已然固化，利益关系复杂，市场动力不足，传统“大拆大建”难以为继。要在机制层面寻求突破，“临时使用”是一条值得关注的新路径。临时使用，是指在缺乏明确开发计划的闲置土地和房屋上，以临时性、灵活性、低成本为特征的空间再利用活动。

临时使用的价值逻辑：何以撬动存量更新。存量更新的难点不仅在于“怎么改”，更在于“怎么启动”。闲置土地和房屋不缺少改造方案，缺的是启动的抓手，产权归集成本高、市场前景难预判、前期投入风险大，诸多因素让存量空间“想改却动不了”。临时使用的价值，正是从这一困境中生长出来。

以“先用起来”替代“等想好再用”。空间空置越久，维护成本越高、环境品质越差、市场信心越弱。临时使用跳过漫长的决策周期，直接进入使用状态，在使用中积累人气、检验价值、发现方向。以“低成本试错”替代“一次性决策”。存量更新面临信息不足的困境，很难在当下做出绝对正确的长期判断。临时使用允许在不投入巨资、不改变产权、不经过漫长审批的前提下，先做小规模实验。成功了可以固化，甚至转正；不成功则损失可控、灵活调整。以“过程导向”替代“结果导向”。传统规划关注“最终状态”：这块地将来是什么。临时使用关注“怎么走到那里”：在通往最终状态的过程中，空间是否被持续使用、是否持续产生价值。它把“过程”本身变成了创造价值的时间，而非等待的成本。为更多主体创造了参与的可能。常规更新项目资金门槛高、审批周期长、专业要求强。临时使用提供了一种轻量化路径。

概言之，临时使用是一种“撬动”存量更新的启动机制，让被冻结的空间重新流动，让被排除在外的行动者获得入场机会，让“一步到位”的决策转化为“边走边看”的演进过程。

临时使用的实现路径：何以走向制度化。规划已为相关制度创新提供了指引：从“建立与建筑功能转换和混合利用需求相适应的规划调整机制”到“推动土地用途和建筑功能依法合理转换”，从“推行多部门并联审批和联合监管”到“构建多主体协同参与机制”。这些方向性要求，为临时使用的制度建设奠定了基础。当前的重点在于三方面。

明确规划许可的操作路径。临时使用的制度核心，是在不改变规划条件和产权归属的前提下实现空间功能的临时转换，这需要规划许可制度提供相应接口。下一步的重点：建立临时使用的规划许可简易程序，对于不涉及用地性质改变、不损害公共利益、有明确期限约定的临时功能转换，实行区别于永久性变更的审批流程；同时明确“不影响远期规划”的认定主体、标准与程序，使“鼓励”转化为可执行、可追溯的制度安排。

建立信息对接和引导机制。临时使用在国内尚处起步阶段，需在制度层面打通“信息”和“路径”两个环节。具体可从三方面入手：一是搭建信息平台并举办相关活动，发布闲置空间信息，组织项目推介、节事活动等，促进信息对称；二是制定操作指南，明确申请流程、合同要点、审批程序等，提供清晰行动指引；三是培育多元社会力量参与，支持非营利组织、专业机构、高校等主体发挥专业服务作用，通过基层治理平台促成产权人与使用者的对接合作。

探索权益保障的制度安排。权益保障的关键在于让“临时”变得可预期、可信任。建议由城市更新主管部门会同司法、市场监管等部门，制定标准化合同范本，明确使用期限、退出条件、改造投入处置、场地恢复等条款。对于需一定投入的项目，可约定合理的提前告知期和退出补偿机制，探索通过履约保证金等方式降低风险。同时，建立“社区调解-部门协调-仲裁兜底”的分层争议解决机制，保障各方合法权益。

存量更新时代，规划需要与不确定性共处，临时使用正是一条可行路径：不追求一次性解决所有问题，而是让空间在使用中寻找方向，让市场在试错中积累信息，让更多主体在参与中贡献智慧。它不一定适用于所有空间，但开辟了一条此前缺乏的通道。当规划许可更便捷、信息对接更通畅、参与者权益更有保障时，临时使用便能打开更多可能性。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第2013期第1版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

本期责编：狄书一

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