“十五五”上海城市更新规划明确“路线图”

日前，上海市人民政府办公厅印发《上海市城市更新和住房发展“十五五”规划》（下称《规划》），围绕人居环境改善、存量资源提质增效、公共服务优质均衡等，系统部署未来五年上海城市更新与住房发展的“路线图”。

《规划》明确提出，发挥城市房地产融资协调机制作用，推进“白名单”项目扩围增效，加快构建房地产发展新模式。

啃下“硬骨头”：城中村和旧住房改造全面提速

《规划》覆盖人居改善、住房保障、空间盘活、社区治理、安全韧性、治理效能等多个方面，目标很明确：推动城市高质量、内涵式、可持续发展。

“上海这一轮城市更新，已不再找‘城市还有没有空间’，而是在高度建成、资源紧约束的条件下，重新配置已有的空间。”业内人士对记者表示。

在其看来，过去更多是“哪里旧改哪里”的点状修补，未来越来越强调对城市空间、产业、功能和资产做一轮系统性的重构。

居住问题关系千家万户，也是市民最关心、最直接、最现实的利益问题。《规划》将城中村和旧住房成套改造放在了重要位置，明确提出“提速攻坚”。

城中村改造方面，上海将用足用好城中村改造专项借款、地方政府专项债等政策工具，加大财政资金投入，加快动迁腾地，积极推进房票等多元化安置方式。时间表也很清晰：到2026年底，全面启动城中村整体改造项目，全面完成整治提升；到2027年底，全面完成整体改造项目的前期改造。同步推进实施规划拔点。

旧住房成套改造方面，到2026年底，力争全面完成剩余约2万平方米小梁薄板房屋改造；到2030年底，力争基本完成不成套职工住宅改造，不成套里弄、公寓、花园住宅更新取得积极成效，推动实施一批兼具民生改善与保护发展的城市更新项目。

老旧小区改造也将接续实施、扩大覆盖面，实现公房、售后公房类小区全覆盖修缮，并逐步扩展至混合类、早期商品房小区。同步推进既有住宅加装电梯、老旧电梯更新和居住建筑节能改造。到2030年，计划实施老旧小区改造3000万至4000万平方米。

上述人士直言，老旧住房改造仍然是上海城市更新最基础的一层。“十五五”期间，上海将接续实施3000万平方米老旧小区改造，但和过去相比，更大的变化在于上海开始把“城市存量”作为一个整体来重新审视。

“过去讲城市更新，大家第一反应是老旧小区、旧里、城中村。而现在，低效写字楼、产业园区、闲置厂房和低效土地，也被纳入了更新视野。”该人士进一步指出，2026年上海城市更新规划资源行动方案明确，今年全市要完成不少于25平方公里低效产业用地盘活处置。上海“十五五”土地管理规划也进一步提出，要形成“以存量空间利用为主”的资源利用方式，推动老旧居住区、低效园区和低效商务区更新盘活。

供应端也将更加精准。《规划》明确，适应多子女家庭等多样化住房需求，增加房型更优、品质更高、配套更好的改善性住房供应，深化完善房地联动，增加主城区优质住宅用地供给。到2030年，新增供应商品住房规模目标为2500万至2800万平方米。

存量空间焕新：让每一块土地“地尽其用”

城市更新不仅是改善居住环境，更是推动产业升级、促进消费提振、增强城市活力的重要抓手。《规划》从商业商办更新提升、产业空间集约盘活、重点片区焕新引领三个维度精准发力。

第一太平戴维斯中国区策略顾问部负责人、董事总经理朱锋对《国际金融报》记者指出，在城市更新的赛道上，上海的核心在于“做高”，目标是提升全球城市能级，实现存量空间价值的最大化。上海聚焦“楼宇经济更新”，通过全生命周期管理和功能兼容转换，解决商办空置与低效用地问题，核心目标是提升单位土地的经济密度与国际竞争力。机遇在于以合理成本获取核心区低效商办资产，通过功能转换实现价值修复与功能套利。

上述业内人士分析，当前，城市更新的判断标准正在发生变化。“老旧”主要解决的是建筑年龄和使用品质的问题；“低效”解决的，则是土地、空间与现实需求之间的错配。一栋楼即使并不破旧，如果长期空置、产出偏低、功能与区域发展方向不匹配，同样可能成为更新对象。城市更新不再只回答“旧不旧”，而是开始回答“有没有效率”。

为什么现在必须走这一步？“因为存量时代真正的问题，很多时候不是建筑不能用，而是原来的功能已经不好用了。”该人士表示，一些商办楼宇长期空置，未必是建筑本身失去价值，可能是原来的办公功能与新的市场需求不匹配；一些传统工业园区产出下降，也未必需要拆除重建，而可能需要重新导入产业、提升配套、调整空间组织。

根据《规划》，商办楼宇方面，支持存量商办楼宇因地制宜兼容符合地区发展导向和群众生产生活需求的功能业态，分类引导低效商办楼宇更新提升，推进小陆家嘴、虹桥国际中央商务区、漕河泾、五角场等商务单元更新。

产业空间方面，综合采用政府收储、自主更新、联合更新等方式，加快推进产业集聚区建设，推动低效产业用地盘活处置75平方公里。

重点片区方面，通过城市更新专项规划，统筹划定若干城市更新片区，推进外滩第二立面、吴淞创新城等重点片区内不少于300个更新项目实施。

“未来，城市竞争力的核心指标不再是建成区面积，而是单位用地的GDP产出、租金坪效与碳效。”朱锋说。

朱锋预测，未来五年，城市更新将从过去的“拆改留”转向“留改拆”。保留社区记忆与烟火气的微更新将成为主流，且更新过程必须同步植入产业、服务与治理机制，让空间真正为人服务。

城市更新涉及面广、建设周期长，资金保障是关键。比如住房金融方面，《规划》特别强调发挥城市房地产融资协调机制作用，推进“白名单”项目扩围增效。同时，深化住房公积金制度改革，拓展覆盖面和使用范围，持续深化长三角地区住房公积金一体化合作，加大居民住房消费金融支持力度，更好满足居民合理购房信贷需求。

上海易居房地产研究院副院长严跃进认为，《规划》为房地产行业提供了更为清晰的政策导向，有助于激发市场活力，推动城市更新项目的高质量落地。作为超大城市和全国房地产市场规模最大的城市，上海在城市更新与住房发展两条主线上的探索，对全国具有重要示范意义。“十五五”相关规划的系统性安排，将进一步发挥政策导向作用，促进房地产业良性循环。

记者 潘洁

编辑 潘晟