张瑜：公积金条例的三大核心变化

张瑜系华创证券首席经济学家、中国首席经济学家论坛成员

事项

国务院总理李强日前签署国务院令，公布《国务院关于修改〈住房公积金管理条例〉的决定》（以下简称《决定》），自2026年9月20日起施行。

主要观点

本次《决定》修改多达20条，我们重点关注三大核心变化：管理方式的变化、人的变化、提取方式的变化。

一、管理方式的变化：国务院加强直接参与力度，全面引入金融监管

（一）利率决定机制的调整：国务院从批准决策到主动决策

1、修改前：旧版第六条：“住房公积金的存、贷利率由中国人民银行提出，经征求国务院建设行政主管部门的意见后，报国务院批准”。

2、修改：《决定》第三条：将第六条修改为：“住房公积金的存、贷利率由国务院决定。”

3、点评：旧版流程下，调整存贷款利率需央行发起+征求住建部意见+报国务院批准，国务院的角色是“批准”，部门博弈可能拖慢调整节奏；

新版直接由国务院“决定”，提高决策效率。

（二）金融监管机构的引入：引入第四方银监，监督主体更加完备

1、修改前（详见正文）

2、修改（节选）：《决定》第二十条：将第七条中的“中国人民银行”修改为“中国人民银行、国务院银行业监督管理机构”，“中国人民银行分支机构”修改为“中国人民银行分支机构、国务院银行业监督管理机构派出机构”；第八条中的“建设、财政、人民银行”修改为“住房城乡建设、财政、人民银行、银行业监督管理机构”；第十二条中的“中国人民银行”修改为“中国人民银行、国务院银行业监督管理机构”；第三十二条改为第三十三条，其中的“财政部门和住房公积金管理委员会”修改为“财政部门、住房城乡建设主管部门和住房公积金管理委员会”。

3、点评：第七、八、十二条新增“国务院银行业监督管理机构”及其派出机构，标志着公积金纵向监管由住建+财政+央行三方，加入第四方银监，监督主体更加完备；

在原第三十二条中加入上级主管部门作为第三方监督力量，打破“财政+管委会”的内部闭环。

（三）金融属性的再确认：公积金管理中心可买政金债，但短期或难放量

1、修改前：旧版第二十八条：住房公积金管理中心在保证住房公积金提取和贷款的前提下，经住房公积金管理委员会批准，可以将住房公积金用于购买国债。

2、修改：《决定》第十条：将第二十八条第一款中的“可以将住房公积金用于购买国债”修改为“可以将住房公积金用于购买国债和政策性金融债”。

3、点评：对应监管端金融监管机构的引入，从资产端再次确认了公积金的金融属性。

2024年公积金缴存余额10.93万亿，是否可以作为公积金购买政金债的理论上限？

我们提示，这10.93万亿缴存余额当中，超过8万亿已用来发放个人住房贷款（个贷率73.9%），结余资金不到3万亿，可作为可动用资金的上限：2024年公积金结余资金=缴存余额109252.79亿−个人住房贷款余额80698.66亿−试点项目贷款余额0−国债余额5.04亿=28549.09亿，约2.85万亿（注：由于公积金贷款需求波动和资金归集区域不平衡，大额动用结余资金存在现实困难）。

并且我们注意到，公积金买国债的体量尚且极小，短期购买政金债或难放量：2024年国债余额仅5.04亿、当年仅购买国债2亿，同时存量结余资金仍高达2.85万亿（2024年利息收入715亿，各地公积金存款对当地银行是量大、期限确定的优质负债）。

因此我们理解，本次扩围并非短期从收益层面追求国债与政金债利差（国债→政金债），而更多是在长期引导近3万亿结余资金从趴账沉淀到逐步盘活（结余资金→国债&政金债）。

二、人的变化：扩大制度覆盖面，新增“限高”

（一）扩大制度覆盖面：当前机关事业单位、国企职工缴存人占比近半，后续随就业形态变化，可增加部分灵活就业人群自愿缴存的灵活度

1、修改前：对灵活就业人员无规定。

2、修改：《决定》增加一条，作为第四十九条：“个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，可以自愿缴存住房公积金，按照规定享受相应的政策支持。具体办法由设区的市级以上地方人民政府制定。”

3、点评：2024年公积金实缴职工超1.76亿人，占同期城镇就业人员数37%、社保养老缴费职工数46%，但从缴存人结构看：

机关事业单位、国企职工占比近半：2023年机关事业单位、国企职工缴存人占比45%，达7891万人；城镇私营及其他城镇企业职工占38%，达6730万人。

灵活就业人员尚未被充分纳入：2024年灵活就业人员仅218.8万人缴存公积金、占缴存人比重仅1.2%（按照人社部口径，我国灵活就业人员已超过2亿人）。

考虑到公积金缴存有税前扣除的免税效应, 且边际税率越高、免税价值越大，后续随就业形态变化，可以增加部分灵活就业人群自愿缴存的灵活度：对收入相对偏低、现金流相对不稳定的群体而言，缴纳公积金的意愿或持续偏低，但对部分收入较高的群体而言（如部分主播），缴纳公积金的意愿或相对偏高。

（二）新增“限高”：部分地区个别高利润行业通过公积金为部分高收入群体提供高额免税的空间被压缩

1、修改前：职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。

2、修改：《决定》第五条：将第十八条修改为：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%，不得高于国家规定的最高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”

3、点评：最低缴存比例仍为单边5%不变，修改明确的是上限（单边12%）：相比旧版删除了“有条件的城市，可以适当提高缴存比例”的表述，并补充表述“不得高于国家规定的最高缴存比例”。

如上文所述，公积金缴存有税前扣除的免税效应，且边际税率越高、免税价值越大，本次《决定》后，此前部分地区个别高利润行业通过公积金为部分高收入群体提供高额免税的空间被压缩（存量缴存比例>12%的地方和企业，理论上存在向12%压降的存量调整压力）。

三、提取方式的变化：拓宽提取和使用范围，租房提取提至首位

1、修改前（详见正文）

2、修改：根据《决定》第七条，

1）租房提取从末位被提至首位，并不再设置房租超出家庭工资收入规定比例的门槛限制（注：各地实际租房提取的松紧仍看各地管理办法的落实，后续关注各地调整的落地情况）。

2）提取情形从原有的6种扩容至9种，增加的3种都是住房消费情形：包括装修自住住房、支付自住住房物业费以及兜底条款（“国务院批准的其他住房消费情形”）；

3）非住房消费情形无新增，且原有顺序均后移。

3、点评：我们在2023年8月的报告中提到，中国特色“类消费券”可另辟蹊径：即优化住房公积金租房提取，建议相关部门可将此政策纳入考虑、增加提取灵活度，视地方实际支持应提尽提。2024年租房提取2721亿，仅占提取总额2.77万亿不到10%。

本次《决定》的最大变化之一就是拓宽提取和使用范围，其中租房提取位列首位，直接对应本次《决定》增加的“更好满足多样化住房消费需求”。

但需要注意的是，租房提取的紧约束仍在地方，未来大概率是渐进调整、逐步释放的过程（而非一次性、大幅放开）：《决定》只是打开了国家层面的上限限制，各地实际租房提取的松紧仍看各地管理办法的落实，后续关注各地调整的落地情况。

偏上限测算，租房全额提取、住房消费全面适用两种情形，对应未来渐进调整、逐步释放的消费资金，年增量上限约在4500亿~9000亿：

1）情形一：若考虑租房全额提取（假设按实际房租足额提取，范围扩至实缴职工中的全体租客），按实缴职工中的全体租客足额提取实际房租规模=公积金实缴职工租房比例*公积金实缴职工人数*年均房租=27.8%*1.76亿人*1.49万=0.73万亿（注：具体测算假设详见），再减去2024年租房提取规模2721亿，较2024年的增量空间可达7290-2721=4569亿。

2）情形二：若考虑兜底条款、即包括但不限于装修、物业费等各种住房消费情形在未来全面适用，假设按缴存额足额提取，范围扩至所有实缴职工（注：即实缴职工均可自由提取当期缴存的公积金，是现有条件下的极限情形），若不考虑动用存量结余资金（由于公积金贷款需求波动和资金归集区域不平衡，大额动用结余资金存在现实困难），则年度增量上限即为年度流量结余，2024年缴存额-提取额=3.63万亿-2.77万亿=约9000亿。

风险提示：地方落实不及预期，扩大制度覆盖面节奏不及预期，监管力度不及预期，测算偏上限、考虑不全面：如假设实缴职工均可自由提取当期缴存的公积金，是现有条件下的极限情形；由于公积金贷款需求波动和资金归集区域不平衡，大额动用结余资金存在现实困难等。

报告目录

报告正文

一、管理方式的变化：国务院加强直接参与力度，全面引入金融监管

（一）利率决定机制的调整：国务院从批准决策到主动决策

1、修改前：旧版第六条：“住房公积金的存、贷利率由中国人民银行提出，经征求国务院建设行政主管部门的意见后，报国务院批准”。

2、修改：《决定》第三条：将第六条修改为：“住房公积金的存、贷利率由国务院决定。”

3、点评：旧版流程下，调整存贷款利率需央行发起+征求住建部意见+报国务院批准，国务院的角色是“批准”，部门博弈可能拖慢调整节奏；

新版直接由国务院“决定”，提高决策效率。

（二）金融监管机构的引入：引入第四方银监，监督主体更加完备

1、修改前（节选）：旧版第七条：“国务院建设行政主管部门会同国务院财政部门、中国人民银行拟定住房公积金政策，并监督执行。省、自治区人民政府建设行政主管部门会同同级财政部门以及中国人民银行分支机构，负责本行政区域内住房公积金管理法规、政策执行情况的监督。”

旧版第八条：直辖市和省、自治区人民政府所在地的市以及其他设区的市（地、州、盟），应当设立住房公积金管理委员会，作为住房公积金管理的决策机构。住房公积金管理委员会的成员中，人民政府负责人和建设、财政、人民银行等有关部门负责人以及有关专家占1/3，工会代表和职工代表占1/3，单位代表占1/3。

旧版第十二条：住房公积金管理委员会应当按照中国人民银行的有关规定，指定受委托办理住房公积金金融业务的商业银行；住房公积金管理中心应当委托受委托银行办理住房公积金贷款、结算等金融业务和住房公积金账户的设立、缴存、归还等手续。

旧版第三十二条：住房公积金管理中心编制的住房公积金年度预算、决算，应当经财政部门审核后，提交住房公积金管理委员会审议。住房公积金管理中心应当每年定期向财政部门和住房公积金管理委员会报送财务报告，并将财务报告向社会公布。

2、修改（节选）：《决定》第二十条：将第七条中的“中国人民银行”修改为“中国人民银行、国务院银行业监督管理机构”，“中国人民银行分支机构”修改为“中国人民银行分支机构、国务院银行业监督管理机构派出机构”；第八条中的“建设、财政、人民银行”修改为“住房城乡建设、财政、人民银行、银行业监督管理机构”；第十二条中的“中国人民银行”修改为“中国人民银行、国务院银行业监督管理机构”；第三十二条改为第三十三条，其中的“财政部门和住房公积金管理委员会”修改为“财政部门、住房城乡建设主管部门和住房公积金管理委员会”。

3、点评：第七、八、十二条新增“国务院银行业监督管理机构”及其派出机构，标志着公积金纵向监管由住建+财政+央行三方，加入第四方银监，监督主体更加完备；

在原第三十二条中加入上级主管部门作为第三方监督力量，打破“财政+管委会”的内部闭环。

（三）金融属性的再确认：公积金管理中心可买政金债，但短期或难放量

1、修改前：旧版第二十八条：住房公积金管理中心在保证住房公积金提取和贷款的前提下，经住房公积金管理委员会批准，可以将住房公积金用于购买国债。

2、修改：《决定》第十条：将第二十八条第一款中的“可以将住房公积金用于购买国债”修改为“可以将住房公积金用于购买国债和政策性金融债”。

3、点评：对应监管端金融监管机构的引入，从资产端再次确认了公积金的金融属性。

2024年公积金缴存余额10.93万亿，是否可以作为公积金购买政金债的理论上限？

我们提示，这10.93万亿缴存余额当中，超过8万亿已用来发放个人住房贷款（个贷率73.9%），结余资金不到3万亿，可作为可动用资金的上限：2024年公积金结余资金=缴存余额109252.79亿−个人住房贷款余额80698.66亿−试点项目贷款余额0−国债余额5.04亿=28549.09亿，约2.85万亿（注：由于公积金贷款需求波动和资金归集区域不平衡，大额动用结余资金存在现实困难）。

并且我们注意到，公积金买国债的体量尚且极小，短期购买政金债或难放量：2024年国债余额仅5.04亿、当年仅购买国债2亿，同时存量结余资金仍高达2.85万亿（2024年利息收入715亿，各地公积金存款对当地银行是量大、期限确定的优质负债）。

因此我们理解，本次扩围并非短期从收益层面追求国债与政金债利差（国债→政金债），而更多是在长期引导近3万亿结余资金从趴账沉淀到逐步盘活（结余资金→国债&政金债）。

二、人的变化：扩大制度覆盖面，新增“限高”

（一）扩大制度覆盖面：当前机关事业单位、国企职工缴存人占比近半，后续随就业形态变化，可增加部分灵活就业人群自愿缴存的灵活度

1、修改前：对灵活就业人员无规定。

2、修改：《决定》增加一条，作为第四十九条：“个体工商户、非全日制从业人员以及其他灵活就业人员，可以自愿缴存住房公积金，按照规定享受相应的政策支持。具体办法由设区的市级以上地方人民政府制定。”

3、点评：2024年公积金实缴职工超1.76亿人，占同期城镇就业人员数37%、社保养老缴费职工数46%，但从缴存人结构看：

机关事业单位、国企职工占比近半：2023年机关事业单位、国企职工缴存人占比45%，达7891万人；城镇私营及其他城镇企业职工占38%，达6730万人。

灵活就业人员尚未被充分纳入：2024年灵活就业人员仅218.8万人缴存公积金、占缴存人比重仅1.2%（按照人社部口径，我国灵活就业人员已超过2亿人）。

考虑到公积金缴存有税前扣除的免税效应,且边际税率越高、免税价值越大，后续随就业形态变化，可以增加部分灵活就业人群自愿缴存的灵活度：对收入相对偏低、现金流相对不稳定的群体而言，缴纳公积金的意愿或持续偏低，但对部分收入较高的群体而言（如部分主播），缴纳公积金的意愿或相对偏高。

（二）新增“限高”：部分地区个别高利润行业通过公积金为部分高收入群体提供高额免税的空间被压缩

1、修改前：职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5％；有条件的城市，可以适当提高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。

2、修改：《决定》第五条：将第十八条修改为：“职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%，不得高于国家规定的最高缴存比例。具体缴存比例由住房公积金管理委员会拟订，经本级人民政府审核后，报省、自治区、直辖市人民政府批准。”

3、点评：最低缴存比例仍为单边5%不变，修改明确的是上限（单边12%）：相比旧版删除了“有条件的城市，可以适当提高缴存比例”的表述，并补充表述“不得高于国家规定的最高缴存比例”。

如上文所述，公积金缴存有税前扣除的免税效应，且边际税率越高、免税价值越大。本次《决定》后，此前部分地区个别高利润行业通过公积金为部分高收入群体提供高额免税的空间被压缩（存量缴存比例>12%的地方和企业，理论上存在向12%压降的存量调整压力）。

三、提取方式的变化：拓宽提取和使用范围，租房提取提至首位

1、修改前：详见图3。

2、修改：根据《决定》第七条（详见图3）:

1）租房提取从末位被提至首位，并不再设置房租超出家庭工资收入规定比例的门槛限制（注：各地实际租房提取的松紧仍看各地管理办法的落实，后续关注各地调整的落地情况）。

2）提取情形从原有的6种扩容至9种，增加的3种都是住房消费情形：包括装修自住住房、支付自住住房物业费以及兜底条款（“国务院批准的其他住房消费情形”）；

3）非住房消费情形无新增，且原有顺序均后移。

3、点评：我们在2023年8月的报告中提到，中国特色“类消费券”可另辟蹊径：即优化住房公积金租房提取，建议相关部门可将此政策纳入考虑、增加提取灵活度，视地方实际支持应提尽提。2024年租房提取2721亿，仅占提取总额2.77万亿不到10%。

本次《决定》的最大变化之一就是拓宽提取和使用范围，其中租房提取位列首位，直接对应本次《决定》增加的“更好满足多样化住房消费需求”。

但需要注意的是，租房提取的紧约束仍在地方，未来大概率是渐进调整、逐步释放的过程（而非一次性、大幅放开）：《决定》只是打开了国家层面的上限限制，各地实际租房提取的松紧仍看各地管理办法的落实，后续关注各地调整的落地情况。

偏上限测算，租房全额提取、住房消费全面适用两种情形，对应未来渐进调整、逐步释放的消费资金，年增量上限约在4500亿~9000亿：

1）情形一：若考虑租房全额提取（假设按实际房租足额提取，范围扩至实缴职工中的全体租客），按实缴职工中的全体租客足额提取实际房租规模=公积金实缴职工租房比例*公积金实缴职工人数*年均房租=27.8%*1.76亿人*1.49万=0.73万亿（注：具体测算假设详见），再减去2024年租房提取规模2721亿，较2024年的增量空间可达7290-2721=4569亿。

2）情形二：若考虑兜底条款、即包括但不限于装修、物业费等各种住房消费情形在未来全面适用，假设按缴存额足额提取，范围扩至所有实缴职工（注：即实缴职工均可自由提取当期缴存的公积金，是现有条件下的极限情形），若不考虑动用存量结余资金（由于公积金贷款需求波动和资金归集区域不平衡，大额动用结余资金存在现实困难），则年度增量上限即为年度流量结余，2024年缴存额-提取额=3.63万亿-2.77万亿=约9000亿。