最高检副检：认罪认罚《指导意见》修订后，关于审查起诉阶段检察院职责的14个问题

作者：苗生明，最高检副检察长、全国检察业务专家。

来源：《中国刑事法杂志》2026年第4期；节选自《认罪认罚从宽制度依法准确适用的若干问题——“两高三部”〈关于适用认罪认罚从宽制度的指导意见 〉 （修订）的理解和适用》一文之第七部分“关于审查起诉阶段人民检察院的职责”，注释省却，本推文题目为“检察实务”公众号所加。

适用认罪认罚从宽制度办理案件，审查起诉是关键环节，听取意见、签署具结、提出量刑建议均在审查起诉阶段，也是本次修订的重点，包括对不起诉后的行刑衔接、具结书签署、量刑建议的提出等作出补充完善规定。

（一）关于权利告知

同侦查阶段一样，审查起诉阶段，人民检察院也负有告知犯罪嫌疑人享有的诉讼权利和认罪认罚的法律规定的义务。告知权利应当以书面形式，必要时应当充分释明权利内涵，确保犯罪嫌疑人在明知、明智的情况下自愿作出选择。告知权利时，人民检察院应当保障犯罪嫌疑人的程序选择权。告知权利应当在收到审查起诉材料三日内进行，告知认罪认罚可能导致的法律后果既可以在告知权利时一并进行，也可以在有初步审查意见后再进行。

（二）关于听取意见

根据《刑事诉讼法》第173条规定，审查起诉过程中，在告知权利基础上，检察机关还应当就相关事项听取犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师的意见，主要包括：一是涉嫌的犯罪事实、罪名及适用的法律规定；二是从轻、减轻或者免除处罚等从宽处罚的建议；三是认罪认罚后案件审理适用的程序；四是其他需要听取意见的情形。检察机关应当在与犯罪嫌疑人及其辩护人就上述事项充分沟通的基础上，提出量刑建议。听取意见的过程实际上就是控辩双方就认罪认罚情况以及处罚建议进行沟通的过程。

（三）关于自愿性、真实性、合法性审查

保障犯罪嫌疑人、被告人在自愿的前提下认罪认罚，是认罪认罚从宽制度取得实效的关键。审查起诉阶段，检察机关的一项重要职责就是对侦查阶段认罪认罚自愿性的审查。无论是权利告知还是听取意见，均是对侦查阶段认罪认罚的自愿性进行审查的一种方式，若在听取意见阶段，犯罪嫌疑人或者其辩护人提出在侦查阶段认罪认罚非系自愿，那么侦查阶段的认罪认罚即失效，检察机关可以重新就认罪认罚事项与犯罪嫌疑人及其辩护人进行沟通，记录在案并附卷。若经审查，认定侦查机关采取刑讯逼供等非法手段强迫犯罪嫌疑人违背意愿认罪认罚的，则认罪认罚的供述应当作为非法证据予以排除。

对侦查阶段认罪认罚的案件，人民检察院应当重点考察犯罪嫌疑人是否在明知、明智状态下认罪认罚，侦查机关是否履行法定义务，犯罪嫌疑人悔罪态度和表现等内容。具体包括：一是犯罪嫌疑人是否如实供述自己的罪行、真诚悔罪，是否向被害人赔礼道歉；二是犯罪嫌疑人是否自愿认罪认罚，有无因受到暴力、威胁、引诱而违背意愿认罪认罚；三是犯罪嫌疑人是否具有认罪认罚意思表示的认知能力和精神状态；四是犯罪嫌疑人是否理解认罪认罚的性质和可能导致的法律后果；五是侦查机关是否告知犯罪嫌疑人享有的诉讼权利、如实供述自己罪行可以从宽处理和认罪认罚的法律规定，并听取意见；六是起诉意见书中是否写明犯罪嫌疑人认罪认罚情况。

（四）规范不起诉适用

经过七年多的实践，不起诉特别是相对不起诉在认罪认罚案件中的适用趋于稳定，当前和下一步的重点在于如何规范准确用好不起诉。修订《意见》调整原条文中关于不起诉适用的表述，强调依法适用不起诉，规范不起诉在认罪认罚案件中的适用。对认罪认罚后没有争议，依法不需要判处刑罚或者免除刑罚的轻微刑事案件，人民检察院可以作出不起诉决定。同时增加一款，对认罪认罚案件不起诉后涉案财物处置以及不起诉后行刑衔接作出规定。人民检察院决定不起诉的认罪认罚案件，涉案财物除依法另行处理外，应当解除查封、扣押、冻结。对不起诉人需要给予行政处罚、处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见，移送有关主管机关处理。

（五）关于签署具结书

签署具结书是审查起诉阶段适用认罪认罚从宽制度的形式要件。根据《刑事诉讼法》第174条规定，犯罪嫌疑人自愿认罪，同意量刑建议和程序适用的，应当在辩护人或者值班律师在场的情况下签署具结书。针对实践中反映具结书简单化的问题，修订《意见》对具结书的内容作出完善和细化。具结书记载的内容包括：一是犯罪嫌疑人的身份信息、犯罪事实、量刑建议、程序适用以及拟处理意见等；二是犯罪嫌疑人已知悉认罪认罚的性质和可能导致的法律后果；三是犯罪嫌疑人系自愿认罪认罚，获得辩护或者法律帮助的情况；四是犯罪嫌疑人具结后如果反悔的，具结书失效，人民检察院依法撤回从宽量刑建议；五是其他需要记载的事项。对于理论和实践中一直存在的单位犯罪是否需要签署具结书的问题，修订《意见》也予以明确，指出对单位犯罪认罪认罚案件，具结书中应当列明单位名称、统一社会信用代码、住所地、法定代表人信息、存续期间，涉嫌的犯罪事实、罪名、量刑建议、程序适用等内容，由诉讼代表人在辩护人在场的情况下签署认罪认罚具结书并加盖单位公章。为充分保障辩护权，修订《意见》同时明确具结书可以提供给辩护律师或者值班律师。

（六）关于规范见证具结程序

针对个别案件绕开辩护人让值班律师签署具结书的情况，修订《意见》增加一条对见证具结程序作出规范，主要有三个层面：首先，强调对于犯罪嫌疑人、被告人有辩护人的情况，应当由其辩护人在场见证具结，严禁任何形式绕开辩护人与犯罪嫌疑人、被告人进行具结。“严禁”一词，表明绝对禁止，没有例外情形。对于实践中可能存在的辩护人确因客观原因无法到场，是否可以通过远程视频方式见证具结，因存在争议，文件未予规定。其次，审查起诉阶段，犯罪嫌疑人在值班律师的见证下签署认罪认罚具结书后，又委托了辩护人，此时检察机关要充分听取犯罪嫌疑人及其辩护人的意见，如果犯罪嫌疑人仍然自愿认罪认罚，认可原具结书的，则原认罪认罚具结书继续有效，无需重新签署具结书；但如果犯罪嫌疑人虽然继续认罪认罚但对量刑建议或者程序提出了不同意见，人民检察院应当听取犯罪嫌疑人及其辩护人意见，达成一致的，应当重新签署具结书。如果经过审查并听取意见后，认为原量刑建议不需要调整的，但犯罪嫌疑人此时不再认可的，原认罪认罚具结书失效。最后，针对实践中被告人在审查起诉阶段在辩护人或者值班律师在场情况下签署具结后，到审判阶段委托辩护人或者变更辩护人的情况，如果被告人在审判阶段表示不再认罪认罚，则原认罪认罚具结书失效，如果被告人继续认可原具结书，则原认罪认罚具结书继续有效。

（七）关于存在异议的处理

为充分保障辩护权，修订《意见》对辩护人存在异议如何处理作出规定。一方面，强调辩护人具有异议权，辩护人或者值班律师对人民检察院量刑建议、程序适用有异议的，可以向人民检察院提出意见。对辩护人或者值班律师的意见，人民检察院应当记录在案并附卷、随案移送。另一方面，对辩护人拒绝到场见证具结如何处理作出规定，强调犯罪嫌疑人自愿认罪认罚，辩护人对人民检察院量刑建议、程序适用有异议，拒绝到场见证具结的，人民检察院应当记录在案，并在充分保障犯罪嫌疑人诉讼权利的基础上，对具结过程同步录音录像，随案移送。针对实践中存在的律师不同意认罪认罚具结内容是否需要签署具结的问题，“两高三部”《法律援助值班律师工作办法》第10条规定：“值班律师对人民检察院量刑建议、程序适用有异议的，在确认犯罪嫌疑人系自愿认罪认罚后，应当在具结书上签字，同时可以向人民检察院提出法律意见”。这条规定同样适用于辩护人有异议时是否应当在具结书上签字的情形。认罪认罚具结是犯罪嫌疑人的具结，签署具结时律师在场最主要是为了确保犯罪嫌疑人认罪认罚的自愿性。若辩护人或者值班律师对量刑建议、程序适用等存在异议，但犯罪嫌疑人坚持自愿认罪认罚的，辩护人或者值班律师应当尊重犯罪嫌疑人意见并在具结书上签字，同时可以向检察机关提出意见。

（八）关于具结书的效力

具结书是犯罪嫌疑人、被告人对自己犯罪行为自愿承诺承担法律责任的书面意思表示，既表示认罪悔改，又表示愿意接受法律制裁，是对认罪认罚后果的固定，实质上是控辩合意的结果，一旦签署，即具有法定的效力，对犯罪嫌疑人、被告人以及检察机关均具有拘束力。一是对检察机关而言，除出现新的事实和证据，或者犯罪嫌疑人反悔的以外，不得单方撤销具结书、变更量刑建议。因发现新的事实或证据导致原量刑建议明显不当的，检察机关经充分听取犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师的意见后，可以重新签署认罪认罚具结书，调整量刑建议，并移送人民法院。二是对犯罪嫌疑人、被告人而言，具结书意味着对某些法定诉讼权利的放弃和不利后果的承担，犯罪嫌疑人、被告人可以单方撤回，即允许其反悔。反悔的节点最晚应当在一审法庭裁判作出之前。如果犯罪嫌疑人、被告人签署具结书后反悔的，办案机关应当向其说明反悔的法律后果，包括可以采取羁押性强制措施、不再享受量刑从宽、不得主张适用速裁程序等内容。审查起诉阶段，犯罪嫌疑人签署认罪认罚具结书后反悔，不再认罪或者不履行具结书中需要履行的赔偿损失、退赃退赔等义务的，具结书失效，人民检察院应当在全面审查事实证据的基础上依法处理。

（九）关于量刑建议的提出

量刑建议是适用认罪认罚从宽制度的重要组成部分，提出量刑建议是检察机关办理认罪认罚案件的法定职责。2019年《意见》将“一般应当提出确定刑量刑建议”作为人民检察院办理认罪认罚案件的一般原则，同时指出“对新类型、不常见犯罪案件，量刑情节复杂的重罪案件等，也可以提出幅度刑量刑建议”。《人民检察院刑事诉讼规则》第275条对这一量刑建议提出原则也予以明确，即“量刑建议一般应当为确定刑。对新类型、不常见犯罪案件，量刑情节复杂的重罪案件等，也可以提出幅度刑量刑建议。”考虑到《人民检察院刑事诉讼规则》的效力位阶和文件表述的简洁规范，修订《意见》以援引法律司法解释条文的方式再次重申这一原则，即“犯罪嫌疑人认罪认罚的，人民检察院应当依据刑事诉讼法第一百七十六条、《人民检察院刑事诉讼规则》第二百七十五条规定，就主刑、附加刑、是否适用缓刑等提出量刑建议”。

1.关于一般应当提出确定刑量刑建议。主要考虑：一是认罪认罚案件中量刑建议是检察机关与犯罪嫌疑人双方沟通合意的结果，确定刑量刑建议是沟通最直接、最充分的体现。犯罪嫌疑人、被告人的认罪认罚是具体明确的，相应的，司法机关给予的量刑建议也应当是明确的。二是确定刑量刑建议有助于达成一致，并增强认罪认罚适用的稳定性和可预期性。如果是幅度刑的建议，犯罪嫌疑人即使认罪认罚签署具结书，其心理预期也往往是希望法官在量刑建议的下限作出判决，一旦判决无法满足心理预期，其就可能对判决不满，不利于息诉罢访、化解矛盾。三是认罪认罚案件在审前阶段基本已经解决定罪量刑的争点，具有提出确定刑建议的可能。即使后续发生变化，刑事诉讼法也允许检察机关调整量刑建议，被告人彻底反悔的，可以进行程序转换。四是确定刑量刑建议符合国际主流趋势。比较世界主要国家，检察官量刑建议模式虽不尽相同（有精准化导向模式，指南与区间模式，司法独占模式，职权请求/批准模式），但除英国、澳大利亚外，其余主要国家均未对检察官提出确定量刑建议作出限制。不仅如此，精准量刑建议甚至占主流，比如德国、法国，检察官的求刑通常非常具体；荷兰、日本两个国家是精准化量刑模式的代表；美国联邦刑事司法则是“确定”与“幅度”二元并存的典型样本，虽然联邦量刑指南规定的是量刑“幅度”，但在辩诉交易中通常为一个确定的数字。

2.关于确定刑量刑建议与量刑裁判的关系。确定刑量刑建议与以审判为中心并不冲突。一是从法律规定看，《刑事诉讼法》第201条在规定“一般应当采纳”原则之后即规定了不采纳的五种情形，并在第二款规定量刑建议明显不当或者被告人、辩护人有异议时如何处理，这些规定表明我国认罪认罚从宽制度的重要特点，即法院拥有最终的定罪量刑权。二是从法理上看，检察机关的起诉权包括定罪请求权和量刑请求权。量刑建议属于求刑权，无论是幅度刑量刑建议，还是确定刑量刑建议，其本质上仍然属于求刑权。定罪量刑的最终决定权属于法官。无论何种认罪认罚案件，法官均需对认罪认罚的自愿性、具结书的真实性和合法性、量刑建议的合理性和恰当性进行审查，并依法作出裁判。对有法定情形的，法院依法不予采纳量刑建议，更是体现了审判权的终局性和权威性。三是从制度机制层面看，为更好规范量刑建议，减少量刑分歧，统一执法尺度，《关于规范量刑程序若干问题的规定》《关于常见犯罪的量刑指导意见（试行）》等一系列文件先后制发，“两高”共同推进量刑智能辅助系统的建设，为绝大部分案件的量刑提供了指引。各省级检察院、法院在“两高三部”文件基础上，共同制定了本地区的常见犯罪案件量刑实施细则，绝大多数案件的量刑标准趋于统一。实践中检法对量刑也确有不一致的情况。对此，法院往往会建议检察机关调整量刑建议。从数据看，审判阶段法院建议调整的比例在10%左右，刨除这部分，检察机关量刑建议采纳率在85%左右。检察机关对法院的调整建议充分尊重，绝大部分予以调整，这也充分体现了法院的最终裁判地位。

3.关于认罪认罚后提出量刑建议的减让原则。修订《意见》延续原条款，将认罪认罚作为独立的量刑情节予以评价，并对如何减让提出量刑建议作出规定。一是犯罪嫌疑人认罪认罚没有其他法定量刑情节的，人民检察院可以根据犯罪的事实、性质等，在基准刑基础上适当减让提出确定刑量刑建议。有其他法定量刑情节的，人民检察院应当综合认罪认罚和其他法定量刑情节，参照相关量刑规范提出确定刑量刑建议。二是犯罪嫌疑人在侦查阶段认罪认罚的，主刑从宽的幅度可以在前款基础上适当放宽；被告人在审判阶段认罪认罚的，在前款基础上可以适当缩减。建议判处罚金的，参照主刑的从宽幅度提出确定的数额。另外需要指出的是，人民检察院应当注意同一时期同一地区同类型案件量刑建议的均衡性。

（十）关于量刑证据的收集与审查

认罪认罚案件中，量刑证据是否收集到位直接关乎后续认罪认罚工作能否有坚实的事实和证据基础，直接影响量刑建议的恰当性。囿于长期司法惯性，实践中存在重定罪证据收集轻量刑证据收集、重法定量刑情节轻酌定量刑情节等问题。修订《意见》在“两高三部”《关于规范量刑程序若干问题的意见》的基础上，对量刑证据的收集与审查作出重申和细化。一是对公检法三机关收集、审查量刑证据提出要求，特别对公安机关全面收集量刑证据予以强调。办理认罪认罚案件，人民法院、人民检察院、公安机关应当加强对量刑证据的收集、审查。公安机关应当依照法定程序，全面收集与量刑有关的证据材料，对涉案财物依法查封、扣押、冻结，并依法移送人民检察院审查。二是对检察机关引导量刑证据收集和补充侦查，以及侦查机关的配合义务提出要求。人民检察院在审查起诉时发现侦查机关应当收集而未收集量刑证据的，可以要求侦查机关收集和提供，对于需要补充侦查的，可以列明补充侦查提纲退回侦查机关补充侦查，必要时也可以自行补充侦查。侦查机关应当按照人民检察院退回补充侦查提纲的要求及时收集量刑证据。对侦查机关移送的量刑证据，人民检察院应当审查并移送人民法院。

（十一）关于量刑建议说理

量刑建议说理既有利于增强量刑建议的透明度和可接受度，也是对检察官的自我约束，有利于检察权的正确行使。2019年《意见》对此作出原则性规定，要求“提出量刑建议，应当说明理由和依据”。从实践情况看，在量刑建议说理方面，检察机关还有很大的提升空间，需要进一步加强。修订《意见》继续强调人民检察院提出量刑建议，应当说明理由和依据，同时对说理的内容和量刑建议的载体予以细化。说理内容包括释明认定的犯罪事实、罪名，量刑的依据、理由，主要的量刑情节及其对应从宽或从重的幅度、刑罚执行方式的适用等。实践中需要特别注意将量刑建议形成的具体过程，包括量刑起点、基准刑、量刑情节及对应从宽、从重幅度等阐释清楚，以保障犯罪嫌疑人、被告人的知情权，提高量刑建议的精准度。量刑建议的说理载体可以结合案件的繁简程度灵活选择，既可以在起诉书、具结书或者量刑建议书中予以说理，对重大复杂的案件，可以单独制作量刑建议说理文书，开展详细和有针对性的说理，移送法院。

（十二）关于沟通量刑

充分听取律师意见，与辩护律师或者值班律师进行充分的沟通既有利于保障最终的控辩合意科学合理，也是对检察官的要求和义务，有利于检察权的正确行使。从制度适用实践看，办理认罪认罚案件听取意见不到位和控辩量刑沟通不足、质量不高等问题不同程度存在。做律师工作不到位也容易导致出现被告人认罪认罚，但辩护人仍做无罪、罪轻（超出量刑建议范围）辩护的问题，这种现象没有减轻检察官庭审指控的工作量，也会对制度权威和长远健康发展造成影响。修订《意见》对听取意见、沟通量刑提出明确要求。一是重申法律、司法解释的要求，人民检察院提出量刑建议前，应当依法听取犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师、被害人及其诉讼代理人的意见。检察机关办理认罪认罚案件，应当严格落实法律及有关规范性文件要求，依法履行听取意见的法律责任，在听取意见时加强沟通协商，充分尊重辩护律师、值班律师意见，做到每案必听意见、凡听必记录、听后有反馈。二是强调听取意见、沟通量刑的具体内容。检察机关应当告知拟认定的犯罪事实、涉嫌罪名、量刑情节及对应的从轻、从重幅度，拟提出的量刑建议及法律依据，并就量刑建议与犯罪嫌疑人及其辩护人或者值班律师充分沟通。三是明确不同意见的处理。首先，犯罪嫌疑人及其辩护人或者值班律师对检察机关拟提出的量刑建议提出不同意见，或者提交影响量刑的证据材料的，人民检察院应当记录在案并认真审查。其次，人民检察院经审查，认为犯罪嫌疑人及其辩护人或者值班律师意见合理的，应当采纳，并相应调整量刑建议；认为意见不合理的，应当结合法律规定、全案情节、同类案件判决等作出解释、说明。

在进行量刑沟通时，还应当注重提升沟通的能力和水平。沟通的能力和水平直接影响沟通的效果和最终合意的达成。实践中，有的认罪认罚案件，虽然控辩双方有沟通协商，但是沟通不深入、不到位，方式方法简单、生硬，沟通协商形式化、走过场情况不同程度存在，直接影响案件办理的效果，也给案结事了、矛盾化解埋下隐患。因此，检察官在与辩方沟通前一定要有充分准备，沟通过程中要加强释法说理，认真、理性、平和、诚恳听取意见和开展沟通，对辩方合理意见要注意吸收和采纳，不合理的意见应有反馈和说明，避免办案人员“一锤定音”和“我说了算”。

（十三）关于听取意见同步录音录像

为切实保障认罪认罚听取意见、沟通量刑的真实性、自愿性，提高控辩沟通的透明度和公信力，加强对检察官办理认罪认罚案件的监督管理，2021年最高人民检察院在全国范围内推行听取意见同步录音录像制度，取得了良好效果。修订《意见》吸收实践成果，规定人民检察院办理认罪认罚案件，围绕量刑建议、程序适用等事项听取犯罪嫌疑人、辩护人或者值班律师意见、签署认罪认罚具结书的，应当同步录音录像并随案归档。审判阶段，人民法院需要查阅同步录音录像文件的，人民检察院应当提供。

（十四）关于提起公诉

人民检察院向人民法院提起公诉的，应当在起诉书中写明被告人认罪认罚情况，提出量刑建议，并同时移送被告人的认罪认罚具结书等材料。需要说明的是，量刑建议并非要求必须在起诉书中提出，量刑建议是否在起诉书中写明，各地可以根据案件情况、适用程序情况进行探索，可以写入起诉书，也可以制作单独的量刑建议书。简单说，量刑建议书可以另行制作，也可以在起诉书中写明。