广西一监理企业：干了五年活，五方验收合格，投入使用超三年，为何要退121万？

近日，广西桂某监理咨询有限责任公司（以下简称“桂某公司”）因一起合同纠纷陷入经营困境。公司基本账户被冻结，50多名员工的工资和社保无法正常发放。而这场纠纷的起点，是一份盖有公章的补充协议和一份2025年的审计报告。

中标进场与按约履职

2017年2月，河池市某技工学校发布监理服务招标公告，明确公示监理服务期为720日历天（即两年）。同年3月，桂某公司通过公开招投标中标，双方签订《建设工程委托监理合同》，合同价为1160008元。公司严格按照招标文件和合同要求，配备总监、专业监理工程师、监理员等人员，依法完成报建手续，取得施工许可证，全面履行合同义务。

（涉事合同 当事人提供）

延期服务与补充协议

后非监理单位原因，项目工期延长。2019年6月，双方签订《工程监理合同补充协议书》，约定延期监理费为3.50万元/月，直至项目竣工验收合格。协议通过双方盖有法人章以及学校公章。

此后数年，公司始终坚守岗位，提供监理服务。项目于2022年10月全部竣工并通过五方验收，学校已投入使用至今。期间，学校历任领导从未对人员配置提出书面异议，每一笔监理费均经校领导签字同意后支付。从2017年到2022年，学校累计支付监理费约249.33万元。

（补充协议书 当事人提供）

一份审计报告 推翻五年合作

2025年，河池市相关审计部门对学校进行审计，指出施工期间驻场监理人员与投标文件承诺人员不符，认为监理公司存在“根本性违约”。审计报告同时写明：“建设单位疏于管理，既未依据合同条款进行违约索赔，也未核减相应监理费，直接按合同价足额付款”。学校据此向法院起诉，要求返还124.67万元监理费。

（审计报告相关页面，当事人提供）

2026年7月13日，法院作出一审判决，认定补充协议无效，判令桂某公司退还121.72912万元。

（相关判决书 当事人提供）

关于案件的几点核心争议

关于补充协议：补充协议签订于2019年6月，约定延期监理费3.50万元/月，协议白纸黑字加盖学校公章。此后的三年半时间里，公司每月按约提供服务，学校则按约支付费用——每笔监理费的请款单上，都依次经过学校学校多名领导多层级审批，才能完成付款。这一整套流程持续了三年多，期间从未有任何一位审批领导对协议的效力提出过质疑。也就是说，这份补充协议不仅盖了章，还经过了学校内部层层的、正规的审批程序，并实际履行了三年多。

公司认为，该协议系双方协商达成，为各方真实意愿体现，协议签署后相关监理服务也已实际落地并获得校方确认。企业方面提出顾虑，一份审计出具的结论，是否可以直接否定经过规范流程订立、且已实际履行多年的协议。企业称，该情形也使其对和公共事业单位开展合作产生现实顾虑，同时也关注到，作为承担教育职能的机构，相关处理结果也会对社会价值导向带来一定影响。

关于审计报告：河池当地审计相关文书记载内容显示：建设单位在项目过程中管理存在疏漏，既没有按照合同约定开展违约处置，也未对监理服务费用做相应核减，直接依照合同约定价格完成全额支付。项目存续数年期间，校方并未指出相关异议，项目验收环节也已完成签字确认。后续却提出由服务方全额退还相关费用的诉求。公司一方对此存有疑问，建设方在管理层面出现的疏漏，相关责任是否应当全部由服务承接方来承担。

更值得留意的是，该项目施工方中标金额为 6629.45 万元，最终结算金额为 8531.84 万元，结算金额较中标价增加近 2000 万元，增幅大约 30%，已经超出相关规定 10% 的管控比例。 据了解，这份审计文书当中，并未提及该部分结算增幅情况，没有就该部分内容的合理性作出评述，也未引用当地关于采购变更 10% 上限的相关管理要求。同一份审计材料里，对于施工方近两千万元的结算增加情况未作相关表述，却对监理方的补充协议开展细致核查。公司方面对此存在困惑，在同一套规则框架之下，针对监理服务单位与施工承接单位，出现了不一样的审查尺度。

关于补充协议无效的认定：法裁判文书中将补充协议认定为无效，其中一项考量因素为相关调整幅度超出 10%，存在与招投标文件内容相背离的情形。公司方面提出，是否启动重新招标的处置权限归属校方，并非监理服务企业。作为项目甲方，应由校方负责判断并落实重新招标相关程序，若该程序未按要求执行，相应后果却由服务承接方来承担，公司表示难以认同这样的责任划分逻辑。

关于延期报酬：裁判相关意见明确，项目延期阶段产生的监理费用，仅可按照原合同价款的 10% 予以核算，核算金额为 11.6 万元。据公司介绍，自 2019 年 6 月至 2022 年 10 月，其持续提供了三年多的延期监理服务，按照补充协议的相关约定，对应服务费用约为 133 万元。实际开展时长三年有余的监理工作，最终核定费用仅 11.6 万元，公司表示该核算结果和实际投入的工作体量存在较大差距。

关于一审判决，公司方面对一审判决有两点不解：其一，公司提出部分抗辩观点未得到对应评述。公司技术负责人在一审阶段提交两份书面答辩材料，围绕补充协议效力、监理服务实际开展情况等关键事项作出完整陈述申辩。但出具的裁判文书全文没有体现该两份答辩材料的相关内容，也未对当中的申辩观点予以分析回应。公司对此存有疑惑，该处理方式是否在流程层面未能充分保障当事人的申辩权益？

其二，关于 “总价包干” 的定性，和招标公示内容存在出入。公开的招标资料载明，监理服务周期为 720 日历天，折合两年。裁判观点将案涉合同定性为总价包干模式，意味着无论项目实际工期如何变动，监理服务总费用均不能突破中标价格。公司方表示，招标相关文件当中，并无工期即便持续延长，监理费用总额已设置上限的相关表述。公司方提出疑问，如果按照该认定逻辑推演，一旦项目工期无限制拉长，监理方持续投入服务却无法计取对应增加的服务报酬，该判定逻辑是否具备现实合理性？

50名员工的工资怎么办？

2026年2月24日，学校向法院申请财产保全。法院裁定冻结桂某公司银行账户125万元，同时查封该公司名下车辆。后经沟通，法院将冻结金额调整为78万余元，车辆查封继续维持。

（财产保全裁定书，当事人提供）

这78万余元被冻结的资金，是公司50多名员工的工资和社保。一个多月未发工资，员工们的生活已经受到严重影响。有的员工开始借钱度日，有的在四处找兼职，有的已经在考虑辞职。

公司多次主动向法院提出，愿意提供保险公司保函、三套河池本地房产作为担保，置换被冻结的银行账户。然而，这些申请均未获采纳。

政策语境与现实困境

桂某公司的困境并非孤例。近年来，国家层面持续加大力度，规范机关、事业单位与中小企业的交易行为。

2025年修订施行的《保障中小企业款项支付条例》明确规定，机关、事业单位不得强制要求以审计机关的审计结果作为结算依据。最高人民法院也在司法解释中明确：审计是国家对建设单位的行政监督，不影响建设单位与承建单位的合同效力，合同案件应以当事人的约定为依据。

结合本案情况来看，桂某公司与校方签署的补充协议，经由双方自愿订立并加盖公章，后续也已落地执行多年。即便审计材料指出校方在项目管理方面存在相关问题，审计得出的相关意见，也不宜直接否定一份已经实际履行的民事合约。相关规范要求中，也明确不支持直接用审计相关结论去否定合约既定约定。而校方以审计文书作为重要依据提起诉求，要求服务方退还相关款项，公司方认为该情形正属于前述情况。

这家中小服务企业为该公立学校项目提供服务时长超五年，项目也已经完成验收。然而受审计相关事件影响，企业被要求退还 121 万元款项，公司基本结算账户遭到冻结，已经出现员工薪资发放困难的经营困境。公司提出疑惑，现有相关规范精神均倡导合约约定优先于审计相关意见，但落到实际案件当中，公司却面临与之相悖的现实处境。

结语

一场始于公开招投标的监理服务，最终演变为一场让企业濒临困境的官司。桂某公司从按约履职的监理方，变成了被要求退还全部款项的“违约方”，继而面临账户冻结、员工工资发不出的窘境。目前，公司正在准备上诉材料，各方也在等待一个能够打破僵局的解决方案。

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