1994年的分税制改革，如何重塑中国？

来源：张是之

为什么我们读了那么多政治学理论，还是看不懂当下中国？为什么我们读了那么多经济学著作，还是理解不了当下中国经济？答案其实很简单：我们学的那些理论、思想，别人压根可能就没用。

这是我们理解当下中国，遇到的一个首要难题。也许你懂得价格机制，但却不懂中国的房地产经济为何如此？也许你懂“私有”和“公有”的区别，但却不懂中国的土地财政到底是怎么运转的？

我们常说，理论与现实的脱轨，思想与实践的矛盾，这在当下中国的“政府-经济”运作机制中，体现得尤为明显。要想真正读懂当下中国与经济，需要理解政府行为，而政府行为必然涉及财税。

政府财税收支——钱从何处来，用到何处去？又影响到每一位国人。今日中国问题的起点不是十一届三中全会，而是1994年的分税制改革。有没有税改，就是两个不同模样的中国。

财政关系与地方政府行为

改革开放之前的央地关系经历过两轮“收放权”的政策实践，财税体制也先后出现过统收统支、分类分成、总额分成、收支包干、固定分成等形式。这一过程的基本规律有三：

其一，在经济停滞时放权，在经济过热和混乱时集权。这带来的后果往往是“一收就死、一放就乱”。

其二，放权的主要手段是地方投资权和企业管理权。换言之，这是一种体制下放，将原属中央集权控制的对人、财、物、计划、企业、基建等方面的权力整体下放。投资权下放是地方开展产量指标竞赛的基本条件。

其三，无论收权还是放权，都同时伴随着中央在其他方面的集权，特别是在意识形态、政治和军事上。

改革的大幕从农村的家庭承包经营制度拉开。从此，“承包”二字，不仅足以穿透整个八十年代，甚至跨越世纪门槛，至今而威力不减。

凤阳小岗村的“生死状”（国家博物馆 ）

经济学对承包制的兴趣可谓由来已久。杨X凯、黄有光提出过一种间接定价理论。其实，间接定价就是一种事后算账，也就是承包，它的基本原则与那句概括家庭承包经营制度的话异曲同工——“交足国家的，留够集体的，剩下全是自己的”。

从1980年开始，我国试行财政承包制，即中央对各省级单位的财政收入和支出进行包干，地方增收的部分可以按一定比例留下自用，对收入下降导致的收不抵支则减少或不予补助。经过七年的试点探索，财政包干制在1988年全面推行。“放水养鱼”的政策激励，引发了地方政府围绕经济增长展开的激烈竞争。

地方政府的动力来自两方面：一是包干税收基数之外的部分，可以留归己用；二是广开财路，通过在发展“共有产权”性质的乡镇或集体企业，获得预算外收入，同时刺激地方就业和经济增长。

此时的税制下，以产品税、增值税为代表的流转税是对企业征收的主要部分。流转税的特点在于不考虑企业盈利与否，只要开工生产，有销售收入，就要征收。

税收体制与财政包干制改革在特定历史阶段的结合，为地方政府推动改革后第一波工业化、大办乡镇企业提供了巨大的制度激励。县级政府获得乡镇企业的税收，村集体拿到村办企业的上缴利润，乡镇政府则既可参与预算内税收的分享，也可以得到预算外的上缴利润。

所以，对税收最重视的县级政府，最热衷于做大企业规模，帮助乡镇企业跑贷款，对盈利与否则相对忽略。这既造就了八十年代乡镇企业的异军突起，所谓“村村点火，户户冒烟”，也造成绝大部分乡镇企业的低水平重复建设，为其在后来的数次宏观调控中屡屡遭受打压埋下了伏笔。

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大刀阔斧的分税制改革

八十年代企业改革的指导思想是实现政企分开，但最终结果却是地方政府与企业的更紧密结合，并反过来造成中央财力下降。这是分税制改革的第一背景。

财政包干制是渐进式改革的典型思路，中央政府通过逐步放权，将改革前的“以条为主、条块分割”的央地关系转变为“以块为主”的管理体制，由此而产生并逐年递增的增量收入，则主要掌握在地方政府手中。这更强化了地方主体意识的觉醒，并转化为经济周期中的地方保护主义作风。

同时，承包制内在地要求定期或不定期地“重开谈判”、“重签合同”即重复博弈，地方的财大气粗使其在每一次财政承包“合同”的讨价还价中占据上风。

至分税制改革前，财政收入占GDP比重、中央财政收入占总财政收入的比重双双降至20%附近。这构成了分税制改革的第二背景。

对于分税制改革的艰难历程，近年来已有不少亲历者的回忆可供参考。比如朱总理亲率部委官员历时74天、分赴16省份“东奔西走”、“南征北战”的谈判过程。

分税制在流转税、所得税方面做了大刀阔斧的改革，重新划分了中央和地方的收入税种，实施税收返还和建立转移支付制度，分设中央、地方两套税务机构、分别征税。

这是一次为市场经济奠基的财经制度变革，它改变了此前每隔几年就要重新讨价还价一次的明显带有机会主义性质的央地关系。

无论从改革目的还是效果上，分税制都无疑是一次成功的财政集权，而且是一次单向度的财权集中——事权并未因此很快上移。

那么一个有趣的问题就是，为什么这样一个在方向上与财政包干制完全相反的制度变迁，却比财政包干制更明显和有力地刺激了地方经济增长？

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分税制改变了地方政府的偏好和行为

增值税成为分税制后地方企业的主体税种，而中央和地方对此的共享分成比例为三比一，增值税收入从此成为对地方政府而言成本最高、边际收益最小的税种。

由于中央并不分担企业经营和破产的风险，则包干制下地方政府大力兴办和经营企业的收益下降而风险上升了。于是，我们看到了90年代中后期国有企业的股份制改革、乡镇企业和集体企业的大规模转制几乎同时发生。

流转税的蛋糕被中央政府占了大头，地方政府开始寻求新的财源，以建筑业和第三产业为主要课税对象的营业税，成为颇具潜力的替代性收入。

由此形成了如下的链条：乡镇企业的萎缩、倒闭使原有的就近就业、消化农村剩余劳动力的“离土不离乡”模式夭折，过剩人口开始向沿海工业发达地区、劳动密集型和外向型经济区域迁移，这使发达地区城市的企业、居民用地需求剧增；地方政府在分税制压力下迫切需要通过发展建筑业增加预算内收入、通过土地开发增加预算外资金；上述两方面因素，给了地方政府以充分理由“经营城市”，并在土地征用和出让过程中获取巨额的预算外收入。

概言之，以分税制的实施为标志，地方政府的行为客观上从工业化转向了城市化，特别是以土地而非产业和人口为中心的城市化。

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发达地区的二元财政格局

相对言之，发达地区的公共财政意味较欠发达地区要浓一些。与财政收入主要用来保工资、保运转的“吃饭财政”甚至“要饭财政”相比，发达地区是可以称得上“办事财政”的。

但严格来说，其预算内财政也只能保“吃饭”部分，“办事”部分的经费要视预算外财政、特别是从土地的非农化过程所带来的收益多少而定。

目前，我国的土地所有权有全民所有和集体所有两种。城市建设用地的产权性质须为国有土地，而国家可以把农村集体所有土地有偿征用为国有土地。土地的征用和转让过程中的征税、收费或经营，产生了地方政府的土地收入，其规模往往相当于甚至高于预算内收入，成为地方政府的第二财政。

广义来讲，与土地相关的各项收入在预算内和预算外都成为重要支柱。

一方面，1994年税制改革将增值税成为中央主体税种，2002年中央又将增长迅速的企业所得税和个人所得税也划为中央地方共享税种，由此“挤压”地方政府不断、也不得不把重心转向那些零散、小额的税种——营业税在此背景下成为地方财政增收的生力军。

另一方面，与分税制同时开始的预算制度改革始终力图将地方政府的预算外资金纳入预算内管理，这迫使后者极力规避监管，维持甚至做大预算外收入——主要是以土地出让金为主的土地收入。

土地出让金的净收益，一方面用于补充财政支出和土地征用的其他成本。对公益性用地和工业化用地（工业园区），往往无利可图甚至要倒贴。所以，地方政府更加偏好商住用途的经营性用地，通过招拍挂方式转嫁城市化成本。

土地出让金的更重要用途，是作为资本金撬动金融杠杆，成为地方政府城市扩张和土地征用的融资平台。这主要表现为以这部分资金组建城市开发或建设公司，通过财政担保和土地抵押等方式获得银行贷款。

只要城市地价足够高，银行就乐于出资贷款，地方政府就能够有足够的财政、金融弹药推动城市扩张和GDP、财政收入的增长。

城市化的基座已悄然由工业化置换为房地产开发。这股浪潮是如此迅猛，以至于部分城市开始在城郊地区以宅基地置换、土地整理和复垦的名义推动“农民上楼”，这种辗转腾挪、螺狮壳里做道场的计划，不过是“土地—财政—金融”三位一体的城市化模式的最新变种。

人们对这种畸形的经济发展模式及其反映出的财政体制、央地关系问题的思虑，绝非杞人忧天，黄宗羲所警告的“积累莫返之害”仍如幽灵般不时闪现。

曾子说：“国不以利为利，以义为利也。”跳脱逐利怪圈，建立公共财政框架，这是中国政府在1998年的郑重承诺。直至今日，这仍是一个值得人们继续为之奋斗的伟大目标。

分税制对中国社会到底有什么深远影响？普通人扮演了什么角色？房地产为何能影响几代人财富？房价飙升、“空城”现象、曾经红火一时的乡镇企业销声匿迹根本原因究竟是什么？……

可以说，周飞舟《以利为利：财政关系与地方政府行为》一书对理解当今中国种种现象极具启发性。

本书不仅以翔实数据与资料，解答了分税制改革始末。更像进入企业内部那样进入政府“内部”，理解和阐释政府行为与动机，解开当今社会诸多现象的背后谜团。

这本书看起来有点深，其实却好读。周飞舟老师能让晦涩话题清晰易懂，是读者之幸。要说美中不足，就是一些关键时刻的点到为止，但读者自会有自己的思考与判断，而这大概也是能出版的原因之一。

《以利为利》作者周飞舟，与周雪光、周黎安老师并称“三周”，都是政治社会/经济社会学领域的大牛。《以利为利》即是周飞舟老师十年研究脉络的系统整理。可以说，中国过去几十年发展的重要驱动因素，都在里面了。

政治/社会学学者周雪光：这本书的基本判断，观点明确，立论坚实。在中国改革走过一个完整周期后回头来看，这些基本判断仍然熠熠发光，意义深长，经得起时间考验。

读者认为这本书“水平极高”，“值得一读再读”，“看完后对中国社会认识可以上一个层次。”