要素市场化配置改革为什么推不动，卡在哪，怎么办？

来源：市场资讯

　　来源：天勇谈经济

　　编者按：今年4月中旬至7月底，国民经济工程实验室就经济运行、金融体系和宏观资产负债表三部分内容进行了大规模仿真运算。抗击流动性不足、CPI低迷和增长速度下行，以及避免发生金融危机的关键，在于推进要素市场化配置和土地房屋资产化改革。这关系到国家经济全局，可视为一场关乎国运的攻坚战。然而，实践中遇到了改革推不动、落实不到位的卡点。为此，实验室进行了深入分析并提出对策建议，形成《推进要素市场化改革的难点及破解思路》一文，刊载于2026年5月15日《改革内参》（当期不涉密）。现作为本专栏第四篇文章转发。

　　周天勇 李宏亮

　　党的二十届四中全会审议通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》提出：“加快完善要素市场化配置体制机制，促进各类要素资源高效配置”。在这一背景下，国务院印发《关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》，明确同意在北京城市副中心、苏南重点城市、杭甬温、合肥都市圈、福厦泉、郑州市、长株潭、粤港澳大湾区内地九市、重庆市、成都市等10个地区开展为期2年的要素市场化配置综合改革试点，要素市场化配置改革已由前期部署转入推进阶段。课题组通过开展一系列调查研究发现，当前推进要素市场化配置改革具有明显的现实紧迫性，试点推进过程中仍存在改革任务不清晰，地方缺乏主动创新，部门、层级、区域之间改革和政策协同不足，市场化方向与行政权力强化博弈，国有资产盘活与防流失的平衡难题等堵点。这些问题制约了试点改革向纵深推进，影响要素流动与存量资源盘活成效，本报告将围绕上述问题展开梳理分析，并提出针对性政策建议。

　　一、要素市场化改革面临的难点和卡点

　　当前，要素市场化配置改革已进入由“制度设计”向“实质推进”的关键阶段。随着改革试点的不断深入，一些深层次体制机制障碍逐渐显现，特别是在要素流动、价格形成和配置机制等方面，仍存在诸多制约因素。从实践情况看，不少地方在推进过程中出现理解偏差与执行偏离，导致改革成效未能充分释放。系统梳理当前要素市场化配置改革面临的主要难点和卡点，对于明确改革方向、提升政策针对性具有重要意义。

　　（一）要素市场化配置改革的目的和任务不清晰

　　在要素市场化配置改革推进过程中，部分地区在顶层认知和具体实施层面存在偏差，尤其是在改革目标与核心任务的把握上不够清晰，导致改革实践出现方向模糊、重点偏移等问题。

　　一是对改革目的理解不准。要素市场化配置改革的根本目的，在于通过盘活闲置、低效和浪费的生产要素与存量资产，提升要素配置效率、使用效率以及资源资产化的货币和财富溢值，进而增强经济体系的活力、动力和潜在增长能力。然而，一些地方在制定试点方案时，对改革目标理解不深，甚至把招商引资、项目建设、园区开发等一般性发展举措一并纳入要素市场化配置改革内容，导致改革方案边界模糊、重点不明，使改革方案变成了一个筐，什么内容都往里面装。

　　二是对改革任务把握不清。要素市场化配置改革的核心任务，是让要素流动起来并实现优化配置，具体工作就是推进破除阻碍要素流动的卡点和相关体制机制难题的改革攻坚。但一些领导认为，改革就是建市场，于是将工作重点偏向于建设各种各样的要素市场。有些领导认为，既然现在已经有了人才市场、资本市场，重点工作就应放在提升和精细化这些市场方面，而不是着力疏通劳动力、资本、土地、数据等要素流动和配置中的堵点。

　　（二）一些地方“等靠”上级具体政策缺乏主动创新和务实推进

　　关于要素市场化配置改革，中央和国务院已出台顶层设计意见和规划方案。然而，实施方案和具体工作仍需要各部门、各地区因地制宜、因事制宜，担当作为，创新务实地加以推进。改革本身就是要做以前没有做过的事，没有创新也就谈不上真正的改革。近几年，各个部门、各类机构和各级政府面临的问责事项越来越多、越来越细。由于创新本身具有风险，担当也意味着承担责任，一旦有人或某些机构提出异议，就可能面临问责。因此，要素市场化配置改革在许多方面往往停留在文件和汇报中，难以真正落到实处。一些部门和地方都在等待更加具体的改革指令，但党中央、国务院及有关部门不可能针对每一件具体事项、每一个地区的具体情况都制定包罗万象的改革实施方案。于是，地方坐等中央出台文件，中央希望地方探索创新，地方又以形式主义落实应付，最终导致要素市场化配置改革出现“空转”。

　　（三）部门、层级、区域之间改革和政策需要协同

　　协同推进不足也是当前要素市场化配置改革中的一个突出问题，主要体现在部门之间、层级之间和地区之间都存在较明显的梗阻。

　　一是部门之间难以协同推进。要素市场化配置改革涉及自然资源、农业农村、住建、数据等多个部门，但相关要素往往分属不同部门管理，部门之间，甚至部门内机构之间仍存在壁垒，职责分割、标准不一、协调不畅的问题较为突出，导致一些改革事项各管一段、互不衔接、难以形成合力，影响了改革的整体推进。

　　二是省、市、县层级之间难以上下协同推进。现实中往往存在“上不放权、中不衔接、下等方案”的现象，上级放权不足，中间衔接不畅，基层又习惯等待更具体的实施方案。同时，审批、备案等程序仍然较多，进一步增加了改革推进的阻力，导致一些事项在不同层级之间流转反复、落地缓慢。

　　三是地区之间要素流动仍不顺畅。要素市场化改革本应推动各类要素跨区域自由流动和优化配置，但现实中一些地方仍对要素流动设置隐性障碍，地方保护主义依然存在。例如，工程项目招标偏向本地企业，诉讼和监管中对本地经营主体有所偏袒，对外地企业则设置更多限制。这些做法抬高了要素跨区域流动的成本，削弱了全国统一大市场建设，也制约了要素市场化配置改革的深入推进。

　　（四）向市场化改革还是进一步强化行政权力和利益

　　市场化改革思想意识较弱，导致了“市场化”改革实质上向“行政化”推进。一些地方和部门在推进要素市场化配置改革时，并没有真正按照市场化方向减少行政干预，而是仍然带有通过改革强化行政权力和部门利益的思维定式。一方面，在思想认识上，一些政府和部门仍习惯于用行政化思维理解要素市场化改革，认为建立数字化监管平台、管理系统，就等于建成了要素统一市场。例如，有些地方把行政监管平台的数字化直接视为改革成果，实质上强化的是行政控制，而不是真正推动要素按照市场规则流动和配置。另一方面，在具体推进中，一些部门倾向于建立带有明显部门化、行政化色彩的数字平台，以此扩大本部门、本机构的管理权限和利益空间。这类平台往往更多服务于政府和机构自身利益，而不是服务于市场主体公平竞争。例如，在土地要素改革中，一些地方并不愿意推动集体经营性建设用地真正直接入市；在各类交易平台建设中，不少地方设立的仍是地方主导的行政性平台，客观上更偏向政府和平台自身利益，而不是让竞争性主体通过市场竞争获得资源配置机会。

　　（五）国有资产按照市场价格和需要盘活，还是国有资产不能流失而闲置

　　目前，大量闲置、浪费和低效利用的资本、土地等要素和资产主要集中在国有经济领域。然而，现行国有资产管理制度强调保值增值，审计、纪检巡视等监督机制又将“国有资产不能流失”作为重要红线。在经济不景气、货币流动性不足、投资经营者普遍观望的情况下，这些闲置低效的要素和资产，其账面价格往往仍停留在过去较高水平，而一旦按照市场方式推进盘活，其价格很可能出现下降。如果因此被认定为国有资产流失并被追责，那么大量闲置浪费的国有资产就难以通过要素市场化改革实现流动和盘活。

　　从需求侧看，要素市场化改革面临明显的结构性错配问题，即要素供给方式与市场需求结构不匹配，进一步加剧了国有资产闲置与低效利用。一方面，市场需求日益呈现“小型化、灵活化”特征，中小企业更需要小规模、可分割的土地和空间资源，而现有国有资产供给仍以整块土地、整栋楼宇等整体性配置为主，难以有效匹配。另一方面，资产分割在制度上仍存在约束，如用途限制、产权分割、办证和过户程序复杂等，导致供给难以灵活调整。由此形成“大块资产闲置、小规模需求难以满足”的矛盾，既制约了国有资产盘活，也降低了要素配置效率。

　　二、上述问题可能带来的风险和后果

　　如果上述问题不能及时解决，其后果不仅是改革本身推进缓慢，更会进一步加大当前国民经济运行的现实压力，削弱改革应有的制度红利和发展红利。

　　（一）改革容易流于形式

　　首先，要素市场化配置改革可能出现“文件越来越多、平台越建越多、会议反复部署、地方层层表态，但真正触及产权界定、价格形成、交易规则、收益分配和公平竞争等关键问题的改革迟迟落不下去”的局面。表面上看，改革热度很高、工作推进很忙，实际上只是把大量精力投入到方案编制、平台包装、统计报送和试点申报之中，难以形成可复制、可推广、可检验的制度成果。长此以往，不仅会消耗改革资源和行政成本，还容易使基层干部形成“重表态、轻落实”的路径依赖，市场主体也会逐步降低对改革的预期和信任，认为所谓市场化改革更多停留在概念调整和形式创新层面，而不是实质性的制度变革。这样一来，改革原本应发挥的稳定预期、激发活力、优化资源配置的作用就会被明显削弱。

　　（二）改革方向可能偏移

　　如果一些地方和部门以行政揽权、平台谋利为潜在目标来推进所谓的“市场化改革”，那么改革结果很可能不是市场更活、要素更顺、交易更便捷，而是审批链条更长、平台垄断更强、市场主体空间更小。这样一来，资源不会在更大范围内按照价格信号和竞争规则流动，而是重新被锁定在少数行政性、垄断性、封闭性的配置体系之中，民营企业、中小企业、农民集体、专业中介和社会资本都难以平等参与，人民群众也难以真正分享改革红利。更严重的是，这会在社会层面造成对“市场化改革”概念的误解和透支，使改革本应释放活力、扩大参与、促进共享的方向发生偏移。一旦市场主体普遍形成“改革只是换一种行政管理方式”的印象，社会信心和投资意愿都会受到抑制，改革的公信力和感召力也会相应下降。

　　（三）改革推进阻力增加

　　在部门掣肘、上下博弈、地方观望、责任不清的情况下，改革推进阻力会不断累积并相互放大。要素市场化改革本身就涉及权责调整、利益再分配和规则再塑造，越是触及深层利益，越需要明确牵头主体、建立刚性协调机制和形成可追责的推进体系。否则，容易形成“都说重要、都想参与、都不愿放权、都怕担责”的局面，导致一些已经明确的改革事项反复研究、久拖不决，一些需要协同推进的改革环节彼此脱节、前后梗阻，最终使改革推进节奏失序、政策信号弱化。其结果不仅是改革效率下降，还会使基层在实际操作中无所适从，出现“上下一般粗、左右不协调、前后不衔接”的现象，进一步提高制度运行成本和市场交易成本，使原本应通过改革解决的问题反而变得更加复杂。

　　（四）资源闲置与错配制约高质量发展

　　更为重要的是，如果低效、闲置、错配的生产资料和存量资产不能及时通过市场机制盘活，就会错失形成新增长动能、新信用支撑和新流动性的关键窗口。当前经济增长承压较大，传统依靠大投资、大项目、大建设拉动增长和就业的空间已经明显收窄，而创业、经营、就业、收入、消费这一链条的恢复，又高度依赖土地、楼宇、厂房、设备、数据、技术等存量资产能够进入交易流通和融资重组环节。如果这些资产继续沉淀在低效率状态中，就会形成“账面有资产、市场无交易、金融缺抓手、发展少动能”的局面。从宏观看，这会进一步削弱投资扩张、产业升级和区域转型的基础；从微观看，则会使大量企业尤其是中小企业难以获得与其发展阶段相匹配的生产要素，创业主体缺乏进入市场和扩大经营的现实条件；从金融层面看，也会使资产端持续收缩、债务端压力持续累积，缺乏新的可交易、可定价资产补充，资产负债表修复和金融安全都将面临更大压力；从长期看，则可能进一步加剧资源错配、流动性不足、预期转弱和增长动能不足的问题，使国民经济错失通过深化改革释放制度红利的重要机遇。

　　三、2020年以来一些试点以及要素市场化进展评述

　　自2020年中央系统部署要素市场化配置改革以来，各地围绕土地、资本、技术、数据等关键要素开展了多层次、多路径的探索实践。总体来看，改革已由早期的单点突破逐步转向系统推进，在县域层面和重点领域形成了一批具有示范意义的实践案例。从福建福鼎、农村集体经营性建设用地入市改革以及江西鹰潭的探索来看，要素市场化配置改革正在围绕“确权—流通—定价—增值”的完整链条不断深化，但同时也暴露出制度体系、配套机制和供需结构等方面的深层问题。

　　首先，以福建福鼎为代表的产业导向型改革，体现了要素市场化与地方特色经济深度融合的路径。福鼎围绕白茶和海洋渔业两大优势产业，将农村资源资产盘活、产权确权与金融创新相结合，通过“白茶存贷”、水域滩涂养殖权抵押融资、船舶所有权融资等方式，将原本难以流动的资源转化为可交易、可抵押、可融资的市场化要素。自2021年以来累计引入金融资本超过75亿元，带动近3万涉农主体受益。这一实践表明，当要素市场化配置改革嵌入具体产业体系，并与产权制度和金融工具创新协同推进时，能够有效打通“资源—资产—资本”的转化链条，显著提升资源配置效率与产业附加值。这类改革的关键在于，以产业为载体重构要素价值实现机制，使沉睡资源真正进入市场循环。

　　其次，农村集体经营性建设用地入市改革则更多体现出制度型改革的复杂性与约束性。两轮试点推进以来，尽管在打破城乡土地二元结构方面取得一定进展，但在制度基础、规划管理和产权安排等方面仍存在明显短板。从制度层面看，目前尚缺乏统一、系统的法律法规支撑，政策主要依赖行政性文件，导致执行标准不统一、操作空间较大。从规划管理看，现行规划体系刚性较强，与市场需求变化之间存在时间错配，调整周期长，制约了项目落地效率。从产权制度看，集体建设用地的权能仍不完整，特别是抵押、担保等金融属性不足，限制了其资本化路径。此外，收益分配机制尚不成熟，各主体之间缺乏稳定、可预期的利益分配规则，影响了改革的可持续性。总体而言，该领域改革的核心瓶颈在于制度体系尚未形成闭环，导致要素“能入市但难流通、能交易但难增值”。

　　再次，江西鹰潭的改革实践则体现出制度集成与数字赋能相结合的新趋势。鹰潭市围绕要素市场化配置改革，推动多类要素的统一登记、集中管理与市场化流转，探索以数字平台为基础的要素配置机制创新。一方面，通过整合土地、产权、数据等要素信息，提升要素供需匹配效率，降低交易成本；另一方面，通过制度创新推动要素跨区域、跨主体流动，增强资源配置的灵活性。从要素市场化角度看，鹰潭市的经验在于以“平台化+制度化”方式重构要素流通体系，使要素配置从分散、碎片化走向集成化和数字化。这种模式在一定程度上回应了传统要素市场信息不对称、交易成本高的问题，为未来要素市场体系建设提供了新的方向。

　　综合上述三个案例可以看出，当前要素市场化改革呈现出三种典型路径：一是以福鼎市为代表的“产业驱动型”，通过产业链重构带动要素价值释放；二是以农村集体建设用地入市为代表的“制度突破型”，着力打破体制性约束；三是以鹰潭市为代表的“平台整合型”，通过数字化手段提升配置效率。这三类路径分别对应要素市场化改革中的不同关键环节，但也共同反映出一些普遍性问题。

　　一方面，改革在不同地区之间推进不平衡，部分地区仍停留在“确权”和“入市”阶段，尚未真正实现要素的高效流动与价值增值。另一方面，制度供给仍滞后于实践需求，特别是在产权保护、收益分配、风险防控等方面缺乏系统性设计。此外，要素供需结构错配问题日益凸显，大规模、整体性供给与市场“小型化、灵活化”需求之间的矛盾，使部分资源难以有效配置。

　　总体来看，2020年以来的要素市场化配置改革已从理念探索迈向实践深化，逐步形成多样化路径与区域性经验。但要实现从“局部突破”向“系统重构”的转变，仍需在制度体系完善、要素权能拓展以及供需结构优化等方面持续发力，推动要素真正实现自由流动与高效配置。

　　四、推进要素市场化配置改革的对策建议

　　第一，进一步明确本轮要素市场化配置改革的重大意义、总体目标和关键任务，真正把改革的“总开关”拧正。要把这项改革放在建设高水平社会主义市场经济体制、建设全国统一大市场、推动高质量发展、增强经济内生动力和提升国家治理现代化水平的全局中去认识，防止将其简单理解为若干部门性、技术性、平台性的局部改革。要明确指出，本轮改革的根本目标，是通过打破地区分割、部门分割和要素分割，建立统一规则、透明价格、公平准入、顺畅流动的市场化配置机制，而不是增加行政管理事项、扩大行政归集范围或者新建若干行政平台。为此，必须把改革重点聚焦到产权界定、价格形成、交易规则、市场准入、收益分配、公平竞争、跨区域流动等关键环节，明确哪些是必须突破的“硬任务”，哪些是可以探索的“配套任务”，防止改革泛化、虚化、口号化和层层加码。

　　第二，加强党中央、国务院对改革的高位统筹，强化国家发展改革委牵头协调职责，尽快形成上下贯通、横向协同、责任明确的推进机制。要素市场化配置改革涉及自然资源、财政、科技、人社、国资、数据等多个部门系统，利益调整深、政策交叉多、协调成本高，单靠某一个部门或者某一个地方单打独斗难以奏效。建议在更高层面建立常态化统筹协调机制，明确国家发展改革委作为宏观经济综合协调部门承担牵头责任，围绕重点改革领域建立跨部门工作专班、问题会商机制和重点事项督办机制。对于规则冲突、体制分割、数据壁垒、区域封锁等典型堵点，要逐项明确牵头部门、协同部门、完成节点和评估标准；对于需要授权试点、突破现行约束的事项，也要建立更加顺畅的请示、反馈和纠偏机制，增强地方改革的可操作性和可预期性。

　　第三，坚定朝着“要素配置市场化、经济主体竞争化”的方向推进，把市场机制真正放到资源配置的核心位置上。无论是土地、资本、技术、数据还是其他资产，都要坚持让市场发现价格、让主体平等参与、让规则公开透明、让竞争促进效率提升。政府的职责重点应放在制度供给、产权保护、秩序维护、公共服务和风险监管上，而不是直接下场主导交易、指定平台、控制价格或替代市场进行资源配置。特别要警惕将市场化配置改革演变成新的行政集权化改革、平台垄断化改革或者排斥竞争的封闭化改革。对凡是能够由市场主体通过公开竞争完成的事项，应尽可能减少行政干预；对确需政府介入的领域，也要更多采取规则治理、负面清单、信息披露和公平监管等方式，而不是以行政命令替代市场选择。

　　第四，以建设全国统一大市场为主线，建立阻碍要素流动的“问题清单-责任清单-时限清单”机制，把改革真正落实到堵点破解上。应围绕地区壁垒、部门壁垒、行业壁垒、平台壁垒、所有制壁垒和数据壁垒，系统梳理影响要素顺畅流动的制度障碍和操作堵点，区分哪些属于地方可以立即整改的问题，哪些属于需要跨部门协调的问题，哪些属于需要国家层面统一规则和授权推动的问题，逐项形成台账、逐项压实责任、逐项明确时间表。与此同时，要建立动态管理和滚动销号机制，对已经解决的问题及时总结经验并制度化，对长期未解的问题实行挂牌督办和定期评估，防止“清单一列了之、责任一分了之、问题久拖不解”。只有把全国统一大市场建设要求转化为一项一项具体改革动作，才能使要素市场化改革真正从原则要求走向可执行的制度安排。

　　第五，严格防止以政府行政平台代替市场平台，切实厘清行政监管平台与市场交易平台的功能边界。对闲置、浪费、低利用的土地、厂房、楼宇、设备、数据和技术等要素资产，应更多依靠竞争性的市场机制和多元主体参与的市场平台来盘活，而不是由行政平台统一收拢后再以行政方式配置。政府主导平台可以承担资源普查、信息归集、规则发布、交易监管、公共服务和风险预警等职能，但不能垄断交易组织、价格形成、资源撮合和收益分配，更不能把“上平台”异化为新的行政审批前置条件。要鼓励符合条件的民营平台、行业平台、专业中介和混合所有制平台依法合规参与交易服务和价值发现，形成多层次、开放式、有竞争的市场生态，避免行政性平台“一家独大”导致流量不足、交易不活、价格失真和效率低下。

　　第六，建议在重点改革地区建设竞争性、开放性的数字化要素资产交易平台，推动要素市场化配置从“线下零散撮合”走向“线上透明交易、跨区域高效流转”。可围绕建设用地、楼宇、厂房、园区载体、设备设施及其他存量资产，统筹建设统一的信息披露、交易撮合、资产评估、法律服务、融资对接和资产重组平台，逐步形成“找得到、看得清、评得准、能交易、可融资、可重组”的数字化交易体系。平台主体可探索国有与非国有混合、以非国有专业机构为主、国有资本参与监督和增信的模式，既发挥国有平台在信用背书、规则规范和公共服务方面的作用，又引入市场化主体在流量运营、专业服务、交易撮合和产品创新方面的优势。要特别防止平台建设碎片化、行政化和封闭化，推动重点试点地区之间的规则衔接、数据互认和交易联通，逐步提高平台活跃度、跨区域配置能力和社会参与程度。

　　第七，把化债与要素市场化改革结合起来，建立资产盘活与债务重组联动机制，使改革既能释放存量资源价值，也能服务当前稳增长、防风险和促转型的大局。当前一些地方债务压力较大，但同时也沉淀了大量低效、闲置、低流动性的资产，如果不能通过市场化方式进行重估、整合、重组和交易，这些资产就难以转化为化债资源和发展资源。建议把市场化盘活闲置资产与市场化化解债务统筹考虑，推动资产重组、债务重整、权益转让、收益权交易、项目打包处置等机制创新，逐步形成资产端与负债端联动重构的交易平台和制度体系。这样既有助于提高存量资产使用效率、增强金融机构可接受的底层资产供给，也有助于拓展地方化债和企业纾困的市场化路径，为高质量发展创造更可持续的资产基础和金融支撑。