十九部门发布十五五气候规划，中国气候治理进入智能管碳时代

2026年7月29日，生态环境部会同国家发展改革委等18个部门联合发布《国家应对气候变化“十五五”规划》（以下简称《规划》）。与此前出台的《“十五五”碳达峰行动方案》相比，《规划》更侧重于从气候变化治理的系统性视角进行顶层设计，涵盖减缓与适应两大主线，涉及能源、产业、碳市场、碳足迹、气候适应等多个维度。

作为长期跟踪零碳园区建设的政策研究者，友绿智库认为，《规划》最值得关注的不是某个单一指标，而是它构建了一个从宏观碳排控制到微观产品碳足迹、从国内碳市场到国际规则对接的完整制度闭环。而在这个闭环中，零碳园区被赋予了前所未有的战略定位——它既是降碳的主战场，也是绿色产业的新载体，更是参与全球气候治理的“中国样本”。

17%的“减法”背后，是一套制度体系的“加法”

《规划》明确提出，到2030年，单位国内生产总值二氧化碳排放较2025年降低17%。这一目标与此前国务院印发的《“十五五”碳达峰行动方案》保持一致。这一目标衔接了“十三五”和“十四五”的碳减排成效，综合考虑了2030年前碳达峰和2035年远景目标，既确保如期实现碳达峰，也为传统产业升级和能源结构转型留出了合理空间。

但17%的降幅只是“标尺”，真正的看点在于实现这一目标的制度工具箱。《规划》明确，“十五五”期间要“全面实施碳排放总量和强度双控制度”。这意味着我国已从“能耗双控”全面转向“碳排放双控”。治理逻辑的深层变革在于：原先主要关注能源消耗的量，未区分能源的质，现在直接换算为二氧化碳排放多少，有利于引导从生产到销售全流程的清洁能源使用。

在非二氧化碳温室气体管控方面，《规划》提出了一个硬性指标：形成3000万吨二氧化碳当量的减排能力。围绕这一目标，《规划》专门部署了甲烷、氧化亚氮、含氟气体三大领域的管控措施，并配套了非二氧化碳温室气体排放控制重大工程。这是国家层面首次以如此系统的方式对非二氧化碳温室气体进行专项部署，填补了此前政策体系中的一个重要空白。

碳市场：从“独挑大梁”到“协同作战”

全国碳排放权交易市场运行已满五年。从发电行业先行先试，到2025年钢铁、水泥、铝冶炼三大行业同步纳入，全国碳市场已覆盖全国碳排放总量六成以上。《规划》在此基础上提出了一系列升级举措：有序扩大覆盖行业范围和温室气体种类；对碳排放总量相对稳定的行业优先实施配额总量控制；稳妥推行免费和有偿相结合的配额分配方式，有序提高有偿分配比例。

如果全国碳市场行业覆盖范围扩展至八大高耗能工业行业，管控约6000家重点排放企业，覆盖70%以上碳排放量，可贡献全国碳达峰所需减排量的七成以上，社会经济成本将降低30%至50%。

更值得关注的是，《规划》提出“稳步推进符合要求的金融机构在依法合规、风险可控前提下参与全国碳排放权交易，适时引入其他非履约主体”。金融机构的入市将显著提升碳市场的流动性和价格发现功能。引入配额有偿分配和金融机构参与交易，有助于提高碳价发现的权威性。

《规划》还特别部署了全国碳市场数字化智能化升级重大工程，包括建设可信数据采集网络、部署超1万台国家核证自愿减排量联网监测网关、引入大模型辅助审核等。这意味着碳市场的监管能力将实现从“人工审数据”到“智能管碳排”的跨越式升级。

碳足迹：国际贸易规则的话语权博弈

《规划》将“建立健全碳足迹管理体系”单列一章，提出到2030年“产品碳足迹管理体系基本建成”。具体任务包括制定产品碳足迹核算和重点产品碳排放限额标准、加快建设国家产品碳足迹因子数据库、有序开展产品碳足迹标识认证试点、推动碳足迹规则国际衔接等。

这一部署的背景是日益严峻的国际涉碳贸易规则压力。欧盟碳边境调节机制（CBAM）已于2026年1月1日开始实施，英国宣布将自2027年1月1日起实施碳边境调节机制，美国的《清洁竞争法案》等多个提案也针对进口产品碳排放实施部分征税。与此同时，巴斯夫、杜邦、陶氏化学等跨国企业早已将碳足迹纳入供应商评价体系。我国推动碳足迹规则国际衔接，不仅是应对绿色贸易壁垒的防御性措施，更是主动参与国际规则制定的战略性布局。

对于产业园区和企业而言，碳足迹管理体系的建立意味着未来的竞争不再只是成本、技术和人才的竞争，还将是“碳数据”的竞争。谁的产品碳足迹更低、谁的数据更可信、谁的认证更被国际认可，谁就能在国际市场中获得更大主动权。

零碳园区：从“示范探索”到“规模化推进”

这是《规划》中最值得零碳园区从业者关注的部分。

《规划》在“加快经济社会绿色低碳转型”一节中明确提出，“大力发展绿色低碳产业，建设生态工业园区、零碳工厂和园区、零碳算力设施”。虽然《规划》文本中未再次列出100个国家级零碳园区的量化目标，但《规划》与《行动方案》共同构成了“十五五”时期零碳园区建设的政策基石。

以量化目标推动零碳园区和零碳工厂建设，意味着我国零碳产业发展将由示范探索进入规模化推进阶段。零碳园区不仅是节能降碳的平台，更将成为先进制造业、新能源、新材料、高端装备、生物医药等产业集聚的重要载体。

从产业竞争的视角看，这一目标释放出强烈的信号：未来的全球工业竞争，正加速跨越传统的地价、税收与劳动力等“硬成本博弈”，全面迈向以“绿色电力”与“全生命周期低碳”为核心要素的新型工业化重构。

《规划》对零碳园区发展的三重赋能

结合《规划》全文，友绿智库认为其对零碳园区发展的推动体现在三个层面：

其一，能源赋能。 《规划》提出“大力发展非化石能源，实施可再生能源消费替代，推动煤炭和石油消费达峰”。“十五五”及今后一段时期是全球能源向低碳零碳转型的加速期，可再生能源对经济社会发展全面绿色转型的主要支撑作用更加凸显。

《行动方案》进一步提出支持零碳园区开展绿电直连，推进工业绿色微电网、数字化能碳管理中心建设。零碳园区是各地实现降碳的重要载体，绿电直连已成为地方招商引资核心差异化优势，能够帮助企业应对欧盟碳关税、满足央企绿色供应商准入要求。绿电直连有望撬动数千亿级的新增投资。

其二，市场赋能。 全国碳市场的扩容、碳金融产品的丰富、自愿减排交易市场的完善，将为零碳园区内的企业提供更多碳资产管理和变现的工具。园区可以通过参与碳交易、开发自愿减排项目等方式，将减碳成果转化为真金白银。

其三，标准赋能。 碳足迹管理体系的建立，为零碳园区的碳排放核算和产品碳足迹认证提供了统一的标准框架。这将有效解决当前零碳园区建设中“概念泛化、评价指标不明”等问题。鄂尔多斯市已率先发布《零碳产业园区建设规范》，为零碳园区建设提供了可量化的评价标尺。

挑战在前：从“政策蓝图”到“落地实景”

在看到机遇的同时，也必须正视零碳园区建设面临的现实挑战。

工业园区从低碳迈向零碳面临三个共性挑战：园区深度脱碳与存量产业结构和经济发展目标之间存在结构性冲突；系统边界复杂，零碳园区试点的普适性需在实践中检验；多元主体治理使得目标落地存在现实挑战。保持零碳园区在国内外的竞争力，需培育产业体系协同、基础设施升级等五类关键能力。

零碳园区还存在更具体的问题：源荷匹配错位，清洁能源“输送难、认证难”；用能曲线背离，直连项目“降本难、并网难”；投入产出失衡，园区企业“筹资难、盈利难”。此外，技术集成成本较高、多主体协同机制尚不畅通、碳排放核算标准尚待完善、复合型碳管理人才短缺等问题也亟待突破。

有专家建议，应以多能互补、新型储能、智慧微电网、碳捕集利用等为重点方向，整合园区、高校、科研院所和龙头企业的创新资源，围绕不同产业场景开展零碳方案的分类试点。同时，应加快制定国家层面与地方层面相衔接的零碳园区建设标准，明确各类园区的具体定义、核算边界与精细化评价标准。

结语

《国家应对气候变化“十五五”规划》的发布，标志着我国应对气候变化工作进入了一个制度更完备、手段更丰富、国际参与更深入的新阶段。对于零碳园区而言，这既是一份含金量极高的“政策礼包”，也是一份沉甸甸的“责任清单”。

100个国家级零碳园区不是用来“摆盆景”的。我国国家级和省级园区数量达2543家，覆盖全国80%的工业企业，园区的碳排放约占全国碳排放的31%。园区是实现“双碳”战略的“主战场”和培育新质生产力的“主阵地”。它们是检验我国绿色转型成色的“试金石”，是参与全球气候治理的“中国名片”，更是新质生产力的“绿色起跑线”。对于地方政府、园区运营方和广大企业而言，看懂这份规划、用好这份规划，或许就是未来五年最重要的竞争力。