陈中华：犯罪嫌疑人不被检察院起诉，取保候审期间国家应当赔偿

陈中华：犯罪嫌疑人不被检察院起诉，取保候审期间国家应当赔偿

关于修改《中华人民共和国国家赔偿法》、将取保候审限制性人身自由期间纳入刑事赔偿范围的立法建议

致：全国人民代表大会常务委员会、司法部、最高人民法院、最高人民检察院

一、立法建议概述

本人作为法律工作者，长期关注司法公正与国家赔偿制度实施现状，结合我们北京中公法律师事务所重大疑难案件部代理的多名无辜当事人真实案件，发现现行《国家赔偿法》存在明显立法漏洞，造成大量清白无辜公民遭受司法侵害后损害无人兜底、过错无人担责、公权力侵权不用赔偿的严重不公现象。

为落实宪法尊重和保障人权原则、践行有错必纠、侵权必赔的法治要求，堵塞司法机关刻意通过“短期羁押+长期取保”规避国家赔偿的程序漏洞，平衡公权力追诉权与公民人身自由权，现正式提出修法建议：修订《国家赔偿法》第十七条，增设取保候审、普通监视居住限制性强制措施无罪终止追责后的人身损害赔偿情形；修订第三十三条，区分完全剥夺自由与限制性自由设置梯度化日赔偿标准，将取保候审管控期间统一纳入国家赔偿法定范围。恳请立法机关组织专题调研、论证并纳入法律修订议程。

二、司法实践真实受害情形

本所近年代理同类维权当事人，案件处理模式高度趋同，受害后果高度一致：

案件办理流程：当事人因线索存疑被公安机关刑事立案，先行短期刑事拘留送入看守所羁押；公安机关取证不足、无法移送起诉，随即对当事人采取取保候审强制措施，取保期限普遍横跨数月甚至一年以上，期间案件长期搁置、反复退回补充侦查，直至期限届满后，检察机关以证据不足、不构成犯罪作出不起诉决定，当事人在法律层面彻底清白、无任何违法犯罪事实。

当前统一司法裁判口径带来的不公后果：

（1）仅看守所完全羁押期间可按标准计算人身自由赔偿金，赔偿金额极低，无法覆盖当事人实际损失；

（2）长达数年的取保候审管控阶段，全国各级法院赔偿委员会统一不予任何人身损害补偿；

（3）当事人因涉案记录、强制措施标记产生持续性衍生损害，全部无法律救济渠道。

无辜当事人普遍遭受多重现实损害：

人身自由受限：严格约束不得离开所居住市、县，出行、务工、异地经营完全受限，需随时配合办案机关传唤、报到，长期处于公权力常态化管控之下；

名誉与社会评价毁损：公安系统留存刑事案件预警、涉案办案痕迹终身留存，政审、公职报考、企业入职、信贷征信、子女相关审查均持续受负面影响；

经济利益重大减损：被迫中断原有工作、经营项目，长期无法正常就业创收，经营投入、务工收入损失持续扩大；

持续性精神损害：长年背负犯罪嫌疑标签，时刻担忧案件重启追责，产生恐惧、焦虑、抑郁等严重心理负担，部分当事人出现长期失眠、精神衰弱等后遗症。

上述全部损害均源于司法机关证据收集不充分、程序拖延、不当长期管控，但现行法律框架下，最长、最核心的受害阶段完全得不到国家赔偿兜底，清白公民自行承受公权力错误追诉带来的全部代价。

三、现行《国家赔偿法》立法漏洞与法理缺陷

（一）法条区分标准违背刑事强制措施基本法律定性

根据《刑事诉讼法》明确规定，取保候审、监视居住与拘留、逮捕同属法定刑事强制措施，均带有国家强制管控属性，二者仅为限制人身自由与完全剥夺人身自由的程度区分，不存在“有无强制约束”的本质差异。现行《国家赔偿法》第十七条仅将拘留、逮捕完全羁押情形纳入赔偿范围，完全无视取保候审客观存在的人身限制、人格侵害事实，人为割裂两类强制措施的侵权共性，法理逻辑存在明显断层。

取保候审对公民权利的实质性约束客观存在：限制活动区域、强制配合传唤、留存涉案案底、长期标记犯罪嫌疑人身份，该管控行为直接干预公民行动自由、人格尊严、劳动就业权，属于典型公权力侵害人身权益行为。若经法定程序最终确认当事人无犯罪事实、不应当被追诉，则自立案至解除全部强制措施的全过程管控行为均属错误追责，仅赔偿短期羁押、豁免长期取保管控，明显权责不对等。

（二）现行规则滋生司法机关规避国家赔偿的程序套利空间

当前形成普遍性办案套路：对证据薄弱、事实存疑的线索，仅短期刑事拘留后迅速变更为取保候审，借助取保候审最长12个月期限反复延宕程序，直至最终作出不起诉或撤案处理。该操作可合法规避绝大部分人身损害赔偿，办案机关无需为长达数年的管控行为承担任何经济赔偿责任。

该制度漏洞客观上弱化侦查、检察机关证据审慎审查义务，助长粗放立案、仓促羁押、久拖不结的司法乱象，大幅降低公权力违法追诉的制度成本，严重削弱司法公信力，背离公平正义基本要求。

（三）救济范围残缺，无法实现完整权利修复

《国家赔偿法》立法宗旨为填平公权力侵权造成的全部合法损失，实现无罪公民完整权利救济。当前制度仅救济“被关押”的损失，对当事人持续数年的行动受限、名誉贬损、经济减损、精神损害完全不提供人身自由赔偿，形成“半救济、半截损”的失衡局面。同一无罪案件中，短期羁押少量赔偿、数年管控零补偿，普通群众难以认同该裁判结果，持续引发大量赔偿申诉、信访案件，增加司法诉累与社会矛盾。

四、具体修法修改方案

（一）修改《中华人民共和国国家赔偿法》第十七条，新增赔偿法定情形

原条文仅列明拘留、逮捕、再审改判羁押等赔偿情形，建议增设第六项：

行使侦查、检察、审判职权的机关以及看守所、监狱管理机关及其工作人员在行使职权时有下列侵犯人身权情形之一的，受害人有取得赔偿的权利：

（一）……（原有内容不变）

（六）对公民采取取保候审、监视居住限制性刑事强制措施，其后决定撤销案件、作出不起诉决定或者判决宣告无罪终止追究刑事责任的。

（二）修改《中华人民共和国国家赔偿法》第三十三条，建立梯度化赔偿计算标准

原条文统一按全额日工资标准计算羁押赔偿，建议修订区分管控强度设置折算比例，兼顾财政承受能力与损害填平原则：

侵犯公民人身自由的，每日赔偿金按照国家上年度职工日平均工资计算：

采取刑事拘留、逮捕措施完全羁押的，按全额标准计算赔偿金；

采取取保候审、普通监视居住限制性强制措施的，按每日全额赔偿金的30%—50%梯度折算计算，具体折算幅度由最高人民法院、最高人民检察院联合出台司法解释细化。

方案优势：

梯度折算不实行全额赔偿，合理控制财政赔偿支出，避免大幅加重各级财政负担，具备落地可行性；

根据人身自由受限程度区分标准，区分完全剥夺与部分限制，符合客观损害大小，兼顾法理公平与实操平衡；

统一将取保候审、监视居住纳入法定赔偿范围，彻底消除同类案件同案不同判、管控时长不赔的制度漏洞。

五、修法核心理由与法理、政策支撑

（一）符合宪法“尊重和保障人权”根本原则

公民人身自由、人格尊严不受非法侵犯是宪法核心权利。司法机关无充分证据即启动刑事追诉、长期采取强制措施管控公民，最终证实当事人无罪，说明全部追诉、管控行为自始缺乏合法事实基础。公权力错误干预公民权利造成损害，国家理应承担赔偿兜底责任，不能因限制强度低于羁押就免除赔偿义务，保障无辜公民完整权利修复。

（二）强制措施法律属性统一，侵权责任应当一体评价

取保候审属于法定强制管控手段，并非公民自愿的自由状态，行动、工作、社会评价均遭受持续性约束与减损。损害真实、侵权主体明确、最终追责结论否定全部涉案基础，满足国家赔偿全部构成要件，仅豁免取保期间赔偿，属于立法层面权利保护缺位。无罪即代表全流程追诉行为违法，应当对全阶段人身限制统一给予救济，不能分段选择性赔偿。

（三）倒逼司法机关审慎履职，从源头减少错诉、久拖不结乱象

将取保候审纳入赔偿范围后，办案机关需为长期不当管控承担经济赔偿责任，倒逼侦查阶段严格把握立案、拘留证据标准，杜绝证据不足随意立案、长期取保搁置案件的粗放办案模式，强化公权力机关审慎司法意识，规范刑事强制措施适用期限，从源头减少无辜群众遭受不必要的长期管控。

（四）化解社会矛盾，提升司法公信力，践行全过程人民民主

当事人取保数年、清白无责却无法获得对应补偿，极易产生司法不公的负面认知，持续滋生申诉、信访纠纷。通过修法补齐赔偿短板，实现“无罪必救济、侵权必有赔”，完整填平无辜群众人身、精神、经济损失，让人民群众在每一起司法案件中感受到公平正义，契合全面依法治国、公正司法的改革目标。

六、总结与建议事项

现行《国家赔偿法》现行赔偿规则仅保护被完全羁押的当事人，对被长期取保候审管控、背负犯罪嫌疑标签、生活事业遭受持续性重创的清白公民缺乏制度保护，形成批量、常态化制度性不公。司法机关证据瑕疵、程序拖延带来的管控损害，不应由无任何过错的普通百姓自行承担。

为完善我国刑事司法赔偿体系、统一错案人身损害救济标准、平衡公权力行使与公民基本权利保护，特建议：

将“取保候审、监视居住纳入国家赔偿范围”纳入《国家赔偿法》修订调研课题，组织法学专家、实务法官、检察官、律师开展专题论证；

在后续修法工作中采纳本文提出的第十七条、第三十三条条文修改方案，增设限制性强制措施赔偿情形，设立梯度化日赔偿计算标准；

配套出台司法解释，细化取保候审赔偿时长认定、折算比例、精神损害抚慰金衔接规则，实现同类案件统一裁判尺度，真正落实无罪即无责、侵权必赔偿、有错必纠正、权利全覆盖的法治目标。

东方政法服务中心主任陈中华