零碳园区首次纳入能源专项政策顶层设计，三年节能降碳新政落地

2026 年 7月10日，国家能源局正式印发《能源领域节能降碳行动计划（2026—2028 年）》（国能发规划〔2026〕45 号，下称《行动计划》），作为衔接 “十五五” 碳达峰行动、落实中办国办《关于更高水平更高质量做好节能降碳工作的意见》的专项配套政策，构建起能源生产、传输、消费全链条低碳改造路线图。文件同步明确提出 “支持建成一批零碳园区”，对钢铁、建材等高载能产业用能结构、能效改造、绿电替代作出系统性约束与引导。

核心亮点

本次三年行动计划区别于过往单一发电侧改造文件，实现 “能源全链条覆盖、量化硬指标约束、市场化机制闭环、零碳场景定向支持” 四大创新亮点，形成可落地、可考核、可核查的完整政策体系。

全链条统筹，打通 “产 — 供 — 储 — 销 — 用” 节能降碳闭环

以往能源政策多聚焦发电端，本次《行动计划》将煤炭开采、油气开发、电网输电、储能配套、工业 / 建筑 / 交通终端用能全部纳入管控范畴，分八大板块设置任务：火电节能升级、跨区输电绿色化、新能源消纳扩容、煤炭清洁开采、油气低碳生产、消费侧非化石替代、低碳技术攻关、配套政策机制。在生产端，要求矿区、油区就地配套风光项目，矿卡、运输设备电动化；在消费端，专门设置工业、交通、建筑、热力、算力五大领域绿色用能路径，解决高耗能行业 “供能与生产脱节、绿电落地难” 痛点。

国家能源局在回答记者问时明确，该文件与《“十五五” 碳达峰行动方案》《重点行业节能降碳改造攻坚三年行动计划》协同配套，形成能源端供给约束、工业端改造攻坚双向发力格局。

量化目标清晰，设置刚性三年考核指标

文件明确 2028 年阶段性量化约束，全部纳入碳达峰综合评价考核体系：一是非化石能源消费比重年均提升 1 个百分点；二是达到能效标杆的煤电产能占比提升 15 个百分点；三、建成一批零碳低碳矿区、油区、零碳园区；四、火电 CCUS 改造后度电碳排放降低 10% 左右；五、大力推广长时储能、虚拟电厂提升新能源消纳能力。结合《碳达峰碳中和综合评价考核办法》，煤炭消费总量、非化石能源占比均为一级控制指标，指标不达标地区考核等次直接定为 “不合格”，配套约谈、整改、干部考核联动机制，政策约束力显著提升。

消费侧定向发力，首次将零碳园区纳入能源专项政策顶层设计

过往零碳园区多为工信部、住建领域配套举措，本次国家能源局从能源供给源头层面，将 “支持建成一批零碳园区” 写入核心目标，配套完整能源供给解决方案：支持工业园区建设绿色微电网、源网荷储一体化系统、绿电直连通道，允许园区自建分布式风光、配套储热储能，鼓励大型化工、建材园区探索核能供热供汽，形成 “园区内部自产绿电 + 外部长期绿电交易 + 储能调峰” 三位一体供能模式。针对园区热力痛点，文件提出风光、地热、生物质、核能多热源互补，配套园区集中储冷热设施，从供热环节大幅削减园区化石燃料消耗。

完善市场化交易体系，打通园区、企业绿电采购通道

政策在机制层面实现三大突破：一是将核电纳入绿电、绿证体系，扩大零碳电力供给池；二是建立统一绿证核算、认证、国际对接标准，绿证直接纳入企业碳排放核算；三是完善全国统一电力市场，鼓励园区、建材企业签订多年期绿电聚合交易，扩大省间新能源互济规模，解决高耗能企业长期绿电采购价格不稳定、供给不足问题。同时提出研究 CCUS、可再生能源非电利用纳入温室自愿减排机制，为建材窑炉碳捕集、生物质燃料替代提供碳资产变现渠道。

数字化 + 前沿技术双轮驱动，覆盖园区、工厂节能改造需求

技术板块明确两大落地路径：一是数字化赋能，要求企业、园区搭建数字化碳管理平台，能耗、碳排放实时在线监测，依托 AI 实现负荷智能调控，降低综合用能损耗；二是布局零碳负碳前沿技术，重点攻关风光制氢、大规模储氢、超临界二氧化碳发电、工业窑炉 CCUS、全氧燃烧等建材行业刚需技术，配套首台（套）装备推广政策，降低企业低碳改造技术投入门槛。

《行动计划》出台的重大战略意义

筑牢碳达峰能源根基，保障煤炭、石油消费如期达峰

《“十五五” 碳达峰行动方案》明确要求 “十五五” 实现煤炭、石油消费总量达峰，2030 年非化石能源占比 25%，单位 GDP 碳排放较 2025 年下降 17%。能源作为碳排放第一大来源，化石能源生产与工业用能占全国碳排放超 70%。本次三年行动计划通过严控煤电规模、加速终端非化石替代、淘汰低效产能，形成化石能源消费总量刚性约束，为全国碳达峰目标划定三年攻坚时间表，填补能源领域专项行动政策空白，衔接能耗双控向碳排放双控全面转型工作要求。

统筹能源安全与绿色转型，避免 “降碳保供二元对立”

政策坚持能源安全新战略，不简单一刀切削减化石能源，采取 “存量改造升级、增量清洁能源替代” 平衡路径：一方面关停 30 万千瓦以下低效煤电机组、推进 60 万千瓦机组超临界改造，提升化石能源利用效率；另一方面依托特高压通道扩大风光基地外送，发展储能、虚拟电厂增强电力调节能力，保障高耗能产业稳定用能。对于建材、化工等刚需用热行业，允许煤电与新能源耦合调峰、储热配套，兼顾生产稳定与减排目标，破解传统 “限能降产” 转型困境。

构建新型能源体系落地实施细则，细化终端产业转型路径

此前《新型能源体系建设 “十五五” 规划》仅提出宏观框架，本次行动计划将新型能源体系拆解为电网、储能、分布式新能源、工业微电网、绿电交易等可落地工程，重点面向工业园区、高耗能制造企业提供标准化能源解决方案，打通风光资源与工业负荷匹配壁垒，推动新增用电量优先由清洁能源覆盖，加速形成 “风光为主、化石兜底、储能调节、园区就近消纳” 的新型电力运行模式。

压实地方与企业双责任，形成 “考核 — 激励 — 改造” 闭环管理

依托《碳达峰碳中和综合评价考核办法》考核机制，地方非化石能源提升进度、煤炭消费管控、园区零碳建设成效全部纳入年度党政考核；同时配套正向激励，统筹财政资金设立能源节能降碳重点项目库，支持园区、建材企业风光储、CCUS、余热回收项目申报资金，通过差别电价、绿证收益、自愿减排碳资产多重渠道降低企业改造成本，实现约束与激励并行。

《行动计划》对零碳园区发展的核心支撑意义

文件从能源供给顶层层面解决当前国内零碳园区建设普遍存在的绿电供给不足、供热高碳、储能配套缺失、碳核算无统一标准四大堵点，系统性降低园区零碳化改造难度，加速国家级、省级零碳园区规模化落地。

供给侧扩容，保障园区稳定获取低成本零碳电力

当前多数工业园区零碳建设最大瓶颈是外购绿电规模有限、短期合约价格波动大。政策从三方面扩容绿电供给：1. 推进 “沙戈荒”、西南水风光一体化基地特高压外送，试点 100% 新能源输电通道，扩大跨区域绿电输送能力；2. 放开园区分布式光伏、分散式风电建设权限，鼓励利用厂区、矿山、闲置土地自建新能源；3. 完善多年期绿电聚合交易机制，支持园区管委会统一代企业集中采购绿电，降低议价成本。同时核电纳入绿证体系，大幅扩充零碳电力供给总量，解决建材等高载能园区大规模绿电需求缺口。

多能互补供热方案，破解工业园区窑炉、采暖高碳难题

建材、化工园区碳排放中供热燃料占比超 40%，传统零碳方案仅聚焦电力减排，忽视热力降碳。《行动计划》专门设置热力系统低碳转型章节，为园区提供多元清洁供热路径：风光供热、浅层 / 深层地热、生物质热电联产、工业余热回收、小型核能供热，同步要求大型园区配套储热设施，平抑新能源供热季节性波动。针对建材窑炉高温用热需求，鼓励绿氢、生物质燃料替代原煤，配套 CCUS 捕集窑炉烟气二氧化碳，形成电力 + 热力双向零碳改造路径，补齐现有零碳园区建设方案短板。

源网荷储一体化政策明确，简化园区微电网审批建设

政策明确支持工业园区发展绿电直连、智能微电网、增量配电网新业态，允许园区内部风光、储能、负荷统一调度，自发自用余电上网。对于聚集多家建材企业的产业园区，可统一建设集中储能、余热回收管网、综合能源管控平台，实现企业间能源梯级利用，大幅降低单家企业改造成本。数字化碳管理平台要求统一能耗、碳排放计量标准，园区可搭建一体化能碳监测系统，满足零碳园区认证数据核查要求。

市场化机制赋能，拓宽园区低碳项目收益渠道

一是园区分布式光伏、余热发电产生绿证可纳入企业碳排放抵扣，降低园区内建材企业碳履约成本；二、园区 CCUS、生物质替代项目可申报温室自愿减排项目，产生核证减排量对外交易；三、需求侧响应、虚拟电厂负荷调节可获取电力市场补偿，形成 “发电减排 + 碳资产 + 调峰收益” 三重盈利模式，提升园区零碳项目投资回报，吸引社会资本参与园区综合能源改造。

为 “以绿制绿” 产业模式提供能源政策支撑

《“十五五” 碳达峰行动方案》提出零碳园区发展 “以绿制绿” 模式，即在园区内使用绿色能源生产低碳建材、绿色制造产品。本次行动计划从能源供给端配套政策，支持建材零碳园区配套风光氢一体化项目，原料、生产、加工全流程使用可再生能源，打造从能源供给到低碳建材产出完整闭环，为绿色建材产业集聚园区提供政策与能源配套保障。

《行动计划》对建材企业的深远影响

水泥、平板玻璃、陶瓷、石灰等建材行业属于典型高耗能、高碳排放产业，生产依赖燃煤窑炉、大量工业用电，煤炭消费、碳排放两项均为考核控制指标。本次三年行动计划从能效改造、能源结构、园区集聚、碳资产、合规考核五个维度重塑建材行业发展逻辑，机遇与硬性约束并存。

硬性合规约束：能效升级与煤炭总量双重管控

煤电能效传导至自备电厂：大量建材企业配套自备燃煤电厂，政策要求 2028 年前煤电标杆产能占比提升 15 个百分点，自备机组同步执行节能改造、灵活性改造，低效自备机组限期关停，未达标企业将面临差别电价、能耗限批约束。

煤炭消费总量刚性压减：煤炭消费为碳达峰一级控制指标，各地将分解煤炭削减任务至建材企业，要求窑炉燃煤替代、厂区散煤清零，新建建材项目落实煤炭等量 / 减量替代，高耗能建材项目严格节能降碳审查，碳排放未置换项目不予审批。

终端电气化强制推进：政策要求工业领域有序推进电驱替代蒸汽、燃油设备，建材窑炉风机、水泵、破碎设备全面更换高效变频装备，推广电动矿车、电动运输车辆，降低油气、煤炭消耗。

能源结构转型倒逼：加速绿电、绿氢、固废燃料替代

扩大绿电使用成为硬性发展要求：文件明确建立可再生能源消费最低比重制度，建材等高耗能行业将设定年度绿电消费考核目标。企业可两条路径落地：一是自建厂区分布式光伏、矿山风电；二是签订长期绿电、绿证采购协议，绿证纳入碳排放核算抵扣，降低碳履约成本。对于集聚于零碳园区的建材企业，可共享园区风光储一体化项目，分摊绿电建设投资。

窑炉燃料多元化低碳替代路径落地：针对建材高温窑炉需求，政策鼓励三大替代方案：生物质燃料协同处置固废、绿氢煅烧、CCUS 烟气捕集。同时支持矿区、建材园区就地开发地热、光伏供热，减少窑炉原煤消耗。当前陶瓷行业氨氢零碳燃烧、水泥协同固废替代燃料模式，均契合本次政策导向，将获得项目资金、碳资产双重支持。

余热资源强制回收利用：政策要求工业企业完善余热、余压回收系统，建材窑头窑尾余热发电、低温余热供热纳入节能改造重点项目库，未配套余热回收设施的存量生产线需在三年周期内完成改造。

产业布局导向：推动建材产能向零碳园区集聚

政策明确支持零碳园区建设，鼓励新建、改扩建建材项目优先落地零碳产业园区，享受综合能源配套、绿电集中采购、碳核算统一管理政策红利。分散布局、无配套新能源的独立建材工厂改造成本更高，将逐步失去政策、资金支持；而建材专业零碳园区可统一建设集中储能、余热管网、分布式风光、固废协同处置中心，实现企业间原料、能源循环利用，形成规模降碳效应。同时园区统一搭建数字化碳管理平台，降低单家企业碳监测、碳核算运维成本。

技术创新红利：低碳装备与前沿技术扶持加码

高效节能建材装备优先推广：依托首台（套）重大装备政策，窑炉全氧燃烧、高效篦冷机、立磨粉磨、永磁变频电机等建材节能设备获得采购、项目申报倾斜，企业更新改造可申报财政节能资金。

CCUS、绿氢煅烧等前沿技术获得产业化支撑：文件将低碳零碳负碳技术列为攻关重点，鄂尔多斯、渤海湾等盆地二氧化碳驱油封存项目示范经验可复制至建材窑炉碳捕集，建材 CCUS 项目可纳入自愿减排机制，形成碳资产收益，缓解技术改造成本压力。

数字化碳管理降低管理成本：要求企业搭建能耗与碳排放在线监测系统，AI 智能优化窑炉、电机运行工况，持续降低单位熟料、单位玻璃产品电耗与煤耗，能耗数据同步对接地方碳监测平台，满足年度碳排放核算核查要求。

市场与长期发展机遇：绿色建材 + 碳资产双重增值

“以绿制绿” 提升产品市场竞争力：落地零碳园区、全流程使用绿电、低碳燃料的建材企业，可出具产品碳足迹认证、绿色建材标识，适配超低能耗建筑、城市更新绿色建材采购需求。《城市更新 “十五五” 规划》明确大规模推广绿色建筑、装配式建材，低碳建材将形成差异化竞争优势。

碳资产市场化变现渠道拓宽：企业自建光伏、余热发电、生物质燃料替代、CCUS 项目产生绿证、核证自愿减排量，可在全国碳市场、绿证市场交易，对冲碳配额采购支出，形成稳定低碳收益。长期来看，出口建材将面临国际碳关税，提前完成能源低碳改造的企业规避出口成本风险。

综合能源服务模式降低转型投入：园区统一引入综合能源服务商，采用能源费用托管、合同能源管理模式，企业无需一次性大额投入风光储、余热改造设备，以分期能源服务费方式完成低碳升级，缓解短期资金压力。

结语

《能源领域节能降碳行动计划（2026—2028 年）》作为未来三年能源绿色转型核心行动纲领，打通了从清洁能源供给到工业终端用能的完整政策链条，为零碳园区标准化、规模化建设提供能源侧全套解决方案，同时为水泥、玻璃、陶瓷等高碳建材行业划定清晰的转型时间表与改造路径。

对于园区运营方，应抢抓三年政策窗口期，统筹布局分布式新能源、集中储能、多热源清洁供热、一体化碳管理平台，打造建材产业零碳集聚园区；对于建材企业，需同步推进存量窑炉能效改造、绿电长期采购、固废与绿氢燃料替代，主动对接零碳园区集聚布局，依托数字化、CCUS 等前沿技术实现能耗与碳排放双下降。

在碳达峰考核、绿色消费、出口碳关税多重长期趋势下，依托本次三年行动计划完成能源低碳转型的园区与建材企业，将抢占绿色发展先机，在 “十五五” 绿色产业竞争中构建长期核心竞争力。