部分城市盘活存量闲置用地有关政策举措

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（来源：新基建投融圈）

当前，我国城市发展已进入存量提质与增量结构调整并重的关键时期。面对部分区域“地等项目”、存量闲置用地规模较大的现实矛盾，如何快速唤醒“沉睡”的土地资源，将其转化为承载优质产业项目的有效空间，成为各地亟待破解的难题。2025年下半年以来，广州、深圳、杭州、厦门等多个城市聚焦“批而未供”及低效闲置用地，密集出台了一系列去库存、降门槛、活资产的硬核举措。

一、转变供地逻辑，推行“以房招商”与“零租金”去库存

针对产业园区和存量商办用房空置率高企的现状，部分城市打破传统“卖地”思维，转向“卖房”“租房”招商，通过政府收储、国企让利等方式，直接利用存量房产解决项目落地空间问题，大幅缩短企业投产周期。

广州市：推动招商逻辑从“新增土地供给”转向“存量用房盘活”。2025年9月，广州市印发《广州市提高土地利用效率综合改革试点实施方案》，明确提出基于“人-房-地-钱”数据模型分析，推动招商逻辑发生根本性转变。允许自持商办物业“以商引商”定向转让。针对企业自持的闲置商办物业，允许通过“定向招商+整体、分栋或分层转让”模式引入产业链上下游企业。权利人可按原出让时点和现调整受理时点评估地价的差额（取高者）补缴出让金后，将自持物业转为可售商办用房入市，但严禁二次分割散售或改为“类住宅”产品。存量商办可改建保障性租赁住房。基于“职住平衡”原则，允许在工业产业区块外3公里范围内或现状轨道站点3公里范围内的存量商办物业，整栋改建为保障性租赁住房，解决青年人才极端通勤问题，同时有效去化闲置商办库存。允许低效划拨用地提容暂不补缴地价。原以划拨方式取得的低效工业用地，在不改变工业用地性质、不发生权属转移的前提下，仅提高土地利用率和增加建筑面积的，可暂不办理土地有偿使用手续。待发生权属转移或企业自行申请办理时，再按受理时点项目市场评估价的40%计收土地出让金。

深圳市：大规模推出产业园“零租金”与弹性年期政策。2025年至2026年初，面对产业园区供大于求的局面，深圳市及深汕特别合作区率先大规模推出“零租金”政策，并由地方国资将部分闲置产业园空间定向出租。国资带头免租去库存。2025年10月，广东深汕投资控股集团推出零租金计划，在海洋智慧港、锐博特产业园等释放总计25万平方米产业空间。申请企业只需契合当地产业方向，即可享受研发办公或厂房物业免租，政策有效期至2028年11月30日。探索“以租代售”与弹性年期。针对摘地自建厂房且固定资产投资达5亿元及以上的企业，管委会平台公司可代建厂房，并探索“以租代售”模式，即企业租赁厂房10年后可回购或获得产权。同时，已供应、出让期限为20年的一般产业项目用地，符合导向且正常使用的，可申请将出让期限调整为30年，给企业吃下长期发展的“定心丸”。支持通用产业用房“总成本+微利”转让。支持通用产业用房根据“总成本＋微利”的原则，按照约定租售比例，分割转让或出租给区产业部门确定的企业，有效盘活存量产业空间。

二、放宽用途管制，设立“过渡期”与“临时利用”机制

为解决存量闲置用地“转性难、盘活慢”的问题，多地通过设立灵活的过渡期政策、允许临时改变用途等“松绑”措施，让闲置土地在不改变原有规划条件的情况下，先行承载新产业、新业态，实现“边运营、边转型”。

杭州市：出台全国首份工商业用地改革新政。2025年11月，杭州市发布《关于推进工商业用地改革促进空间精准有效配置的实施意见》，并于2026年5月出台配套实施细则，针对存量房屋和闲置土地推出了极具突破性的盘活举措。允许存量房屋临时改变用途并设5年过渡期。明确允许房屋所有权人在确保安全的前提下，依法申请临时改变房屋用途，用于发展国家支持的产业或补齐民生短板。首次申请期限最长不超过5年，届满确需延续的每次延期不超过2年。临改后用于小型商业服务网点或便民设施的，可免缴土地年收益。探索“X”类产业用地混合开发。在详细规划层面设置“X”类产业用地，允许工业、科研、物流等用途混合，甚至允许批而未供、储而未供的土地开展短期开发利用试点（主要用于工业生产、物流仓储等），极大提升了闲置土地利用的灵活性。产业类商服用地地价优惠。首次细分出产业类商服用地，主要用于保障总部经济、科技服务等。其地价评估修正系数，结合分割比例，按照不低于房地产类商服用地0.7确定，进一步降低现代服务业企业拿地成本。

厦门市：将存量工业用地纳入新型产业用地支持范围。2026年5月，厦门市工业和信息化局与自然资源和规划局联合印发《厦门市新型产业用地试点实施办法》，创新性地将存量工业用地纳入新型产业用地（M0）的支持范围。存量用地可转型为新型产业用地（M0）。明确支持利用存量国有建设用地中的工业用地，申请按照新型产业用地项目提升改造。新型产业用地融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等功能，直接回应了土地资源约束与产业升级需求。差异化地价与容积率奖励。以工业用地控制线为界，控制线内的转型用地基准地价为普通工业用地的1.5倍，控制线外为2.0倍。同时，符合条件的项目配套用房计容建筑面积占比可从15%提高至30%，主要用于建设宿舍型保障性租赁住房，解决企业“留人难”问题。放宽产业链协同分割转让。对于经认定的行业领先企业或平台型企业，其位于工业用地控制线外的产业用房，在竣工投产并实际使用三年以上后，最小分割单元建筑面积可按不低于1000平方米执行，便于引进上下游配套企业。

三、创新交易模式，推行“带妆上市”与“组合供应”

为了解决闲置用地权属复杂、配套不全导致企业“不敢接、接不起”的问题，部分城市通过政府前置整理、资源打包组合等方式，将“生地”“闲地”变为“熟地”“热地”，提高闲置土地的吸引力。

苏州市：建立“一企一档”与“四统一”开发模式。2024年至2026年，苏州市吴江区等地加速推进低效用地转型，针对企业“改不起”“不想改”的难题，构建低效盘活政策工具包。推行相邻地块“四统一”模式。针对零散闲置地块，鼓励相邻地块实行“规划、设计、建设、配套”四统一。支持在产业园区内统一规划、统筹布局、整体建设，解决了单一地块规模小、配套难的问题，实现了节地增效。打通零星地块并宗开发路径。针对不具备独立再开发条件的边角地、夹心地（单宗不超过3亩），经批准可采取协议出让方式优先供给邻宗地土地使用权人，或与周边土地统一规划再开发。鼓励“工业上楼”与提容增效。支持企业在原用地范围内通过建多层厂房、改造加层、开发地下空间等方式扩建生产线。对于容积率不低于1.6且不大于3.0的产业更新项目给予政策支持，特殊项目确需突破指标的，报区政府联审同意后实施。

湖南长株潭：闲置商办转工业的“混合供应+弹性年期”模式。2026年，湖南长株潭地区在要素市场化改革中，针对“优质企业缺地、存量商办闲置”的错配矛盾，探索出了极具内陆城市特色的盘活路径。闲置商办用地转为工业混合用地。湘潭经开区将一块闲置多年、原定建设国贸中心的61亩商业用地，与周边12亩划拨用地整合。大胆将用地性质从商业调整为“80%工业+20%研发创新”的混合用地，精准匹配了宏大真空技术股份有限公司的扩产需求。实行“弹性年期+带方案出让”。为降低企业用地成本并加快落地，该地块出让年限从传统的50年缩短为30年“弹性年期”；同时政府提前完成修建性详细规划，纳入出让条件实行“带方案出让”。规划调整、土地出让和项目开工建设仅用4个月即完成，项目提前半年投产，预计年销售收入将突破14亿元。

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