万亿新蓝海：国有企业参与养老服�...

来源：中证鹏元评级

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在我国人口深度老龄化与银发经济蓬勃发展的时代背景下，国企参与养老服务，既是响应政策号召、履行社会责任的关键举措，也是自身转型升级、培育新增长曲线的战略选择。本报告聚焦银发经济的核心板块—养老服务，系统探讨国企参与的深层逻辑、主流模式、核心挑战及发展策略。

银发经济市场空间广阔且确定性强，国资参与角色明确、差异化优势显著：我国已正式迈入中度老龄化社会，预计2035年银发经济规模将达到30万亿元。近年政策密集出台，明确要求“发挥国有企业引领示范作用”，为国企入局银发产业提供了清晰的行动纲领。随着老龄化加深，各种层次的养老服务供给短板将日益突出，尤其是在当前“哑铃型”供给格局下，普惠型中端服务存在巨大缺口。国企所持城市资产、所经营城市服务业务，及其公信力、资源整合能力等优势，为其切入养老服务市场提供了物质基础和差异化优势。

在实践中，国企基于自身禀赋，已形成由浅入深、由点到面的三种参与模式：（1）基础盘活型（社区/居家养老）：依托存量社区资产，通过适老化改造，提供日间照料、助餐助洁等普惠型“家门口”服务，扮演“资产提供者”与“平台搭建者”角色。（2）能力构建型（专业机构养老）：通过整合国有养老机构，自建或与专业运营商合作，打造品质化养老机构，旨在填补市场中端缺口，探索可持续的市场化运营与品牌化发展。（3）生态引领型（康养综合体）：超越单一服务，整合医疗、康复、文旅、居住等多业态，打造大型康养社区（CCRC），实现从“项目运营”向“产业生态组织者”的战略升级。

现实挑战与发展建议：国企布局养老服务，普遍面临从“资源势能”向“运营动能”转换的三大瓶颈：重资产路径依赖与资源禀赋错配、“公益性定位”与“市场化生存”难以平衡，以及“传统建设强项”与“专业服务需求”之间的能力错位。为应对挑战，国企需进行系统性升级：（1）模式创新：探索“轻重分离”的资产组合策略，并积极运用养老专项债、产业基金等多元融资工具。（2）运营深化：构建“基础普惠+增值服务”的多元收入体系，通过提供专业护理、健康管理等增值服务实现差异化盈利。（3）能力构建：以开放平台思维，引入专业运营商与医疗资源，并建立长效人才培养与激励机制。

在当前我国中度老龄化社会加速形成、养老服务供需结构性矛盾凸显的背景下，部分国企，尤其是地方城投，正从“城市建设者”向“美好生活服务者”进行战略跃迁。本报告聚焦“养老服务”这一银发经济的核心板块，旨在系统梳理国企参与的深层逻辑、主流模式、现实挑战，并提出面向未来的转型策略。

一、养老服务从“民生事业”到

“战略产业”，也是国企转型

的“关键接口”

（一）银发经济潜力：我国迈入中度老龄化，银发经济市场空间广阔、确定性强

近年来我国老年人口总量及老年抚养比提升较快，正式迈入中度老龄化，这不仅是社会挑战，更是蕴含巨大潜力的产业蓝海。2023年末，全国65周岁以上老年人口占比达15.40%，正式迈入中度老龄化阶段；2025年末，我国60岁及以上老年人口达3.2亿人，占比达23%。同时，伴随我国劳动年龄人口和家庭户均人口数下降，老年抚养比上升至2024年末的23%。据《银发经济蓝皮书》预测，到2035年，银发经济规模有望达到30万亿元，占全国GDP比重攀升至10%。随着人口结构不可逆的老龄化，以养老服务为核心的“银发经济”市场空间广阔、确定性强。

（二）政策驱动：政策体系日趋完善，国资角色明确

近年来国家陆续出台多项政策支持养老事业和银发经济发展，从《“十四五”国家老龄事业发展和养老服务体系规划》到2024年国办1号文《关于发展银发经济增进老年人福祉的意见》，再到《关于培育养老服务经营主体促进银发经济发展的若干措施》，政策导向已从顶层设计转向具体实施。旨在大力发展银发经济，培育养老服务经营主体，推动老龄事业与产业、基本公共服务与多样化服务协调发展，并明确要求“发挥国有企业引领示范作用”，这为国企入局提供了清晰的行动纲领。

（三）市场机遇：从“9073”养老格局到“哑铃型”结构

我国养老服务模式主要依据服务供给的场所与组织形态，划分为居家养老、社区养老、机构养老三类，并形成了广为人知的“9073”养老格局：即约90%老年人居家养老，7%依托社区支持养老，3%入住机构养老。这三种模式并非相互割裂，而是功能互补、相互衔接的有机整体。“9073”格局清晰描绘了当前及未来一段时期内我国养老服务供给的结构性比例。这一格局意味着，居家和社区养老是满足绝大多数老年人需求的“主战场”，而机构养老则是支撑失能照护和专业服务的“关键支柱”。此外，当前我国养老服务市场呈现典型的“哑铃型”失衡结构——高端市场化服务与基础兜底性供给相对充分，而质量有保障、价格可承受的普惠型中端服务存在巨大缺口。

在传统基建与房地产业务模式承压的背景下，养老服务作为逆周期、弱波动、现金流可持续的民生产业，为国企提供了存量资产盘活、业务结构优化、培育新增长曲线的战略通道。与此同时，国企参与养老服务亦具有天然优势，一方面国企所持城市资产、所经营城市服务业务，是国企参与的物质基础和业务基础；另外一方面国企凭借其公信力、资源整合能力和长期主义视角的参与者角色，成为填补“哑铃型”市场结构性空白、并进而稳定市场预期的关键力量。近年国有资本积极布局养老服务领域、培育养老服务主体，已经有山东省、北京市、浙江省、云南省等十余个省份组建省级康养集团，承担着普惠养老、医养融合、产业引领的重要使命，其中不乏山东健康集团、安徽九华山文旅康养集团有限公司等发债主体。

二、国有企业参与养老服务

模式的“三级进阶”实践与案例

在实践中，国企已根据自身资源禀赋与能力，形成了由浅入深、由点到面的三级参与模式。

（一）基础盘活型——社区/居家养老的“存量焕新”模式

居家/社区养老是我国最主要的养老形式，需求量最大，主要为老年人群提供基础医疗、康复以及食宿服务，与地方国企“履行社会托底责任，盘活低效资产”的战略定位相契合，是门槛最低、最易快速启动的模式，也与“加大国有经济对普惠养老的支持，建立国有经济对养老服务供给的补短板机制”、“依托和整合现有资源，发展街道（乡镇）区域养老中心或为老服务综合体”等政策相契合。

该模式的核心特征是拥有社区综合体或社区闲置资产的国企，利用遍布社区的闲置房产、老旧设施进行适老化改造（或自有社区综合体），提供日间照料、助餐、助洁、助浴等“家门口”的服务，业务承载体主要为区域康养网点或社区养老综合体；具有医疗背景或与医疗机构关系紧密的国企也会在社区养老设施中深度嵌入医疗、康复、护理等专业服务，打造“社区医养结合体”。

当前已经有大量国企投资运营居家/社区养老相关机构，区域及主体层级分布较广，涵盖人口体量偏小、资源禀赋偏弱区域，主体层级以区县国企和中西部地级市国企为主。国企在居家/社区养老服务提供方面，主要扮演“资产提供者”、“平台搭建者”和“资源整合者”的角色。

（二）能力构建型——专业机构养老的“品质化+品牌化”模式

专业机构养老专业化程度更高、投资规模更大、对能力要求更高，旨在满足老年群体高阶需求、解决“哑铃型”市场的中端空缺。其核心特征是：地方国企通过公办养老机构改革、自建或与成熟养老运营商合作，打造专业服务能力与自有品牌，探索市场化可持续运营模式，服务更加注重医养结合、智慧照护、精神文娱等高品质服务，收费水平介于普惠与高端之间，整体投资规模更大、盈利能力也更强。

目前地方国企在专业机构养老领域的探索，正从早期的“单点试水”向“品牌化、连锁化、生态化”纵深发展。主要模式分为：区域资源整合与连锁化模式和“国企资产+专业运营”合作模式。前者，由省/市级政府主导，组建专门的健康养老集团，作为区域国有养老机构、养老资产与业务的整合平台，通过养老机构改革、疗养机构转型、行政划转、市场化并购等方式，快速汇聚区域存量养老资源，统一品牌、标准和运营体系，实现规模化、连锁化发展。后者则是国企发挥其在资产获取、资金实力和政府关系方面的优势，负责项目载体（物业）的获取、投资与建设；同时，引入国内外成熟、专业的养老服务机构负责日常运营管理、服务体系和品牌输出。

国有机构养老服务的供给主体主要为经济相对发达地区的市级国企，普遍具有资源整合能力强、资金储备丰富等特征，此模式实现了国企资源与社会资本专业能力的高效互补。

（三）生态引领型——康养综合体的“产服融合”模式

康养综合体是国企参与养老服务的高级形态，它超越了单一机构的服务范畴，通过整合医疗、文化、旅游等多种业态，构建一个覆盖全生命周期、满足多元化需求的综合性产业生态圈。

其核心特征是“产业融合”与“服务集成”，旨在打造多类服务融合于一体的持续照料退休社区（CCRC）或大型康养综合体，深度融合“养老+地产/医疗/文旅/教育”等元素，国企凭借其强大的资源整合能力、资金实力和城市运营经验，实现从“提供养老服务”到“运营康养生态”的战略升级。

省属国企是国资布局康养综合体的主力军，生态引领型的康养综合体模式，代表了国企从“项目运营者”向“产业生态组织者”的转型。

三、现实挑战及建议

国企凭借其独特优势深度布局养老服务，是推动行业标准化、规模化发展的关键力量。然而，受体制机制、行业特性及能力门槛制约，其发展过程普遍面临三重核心挑战。

（一）现实挑战： 资源优势难转化为运营实效，是关键瓶颈

1、重资产路径依赖与资源禀赋错配

多数国企受传统业务思维影响，惯性地采取“自建、自持、自营”或“收购”等重资产模式介入养老服务领域。这种路径虽然能快速形成资产规模，但也带来了投资回报周期漫长、资金沉淀严重的财务压力，与养老服务业需长期稳健运营的特点产生矛盾。更为突出的问题是，较多国企未能将其独特的资源禀赋与养老业务进行战略性结合，未能深入挖掘和盘活自身现有的、与养老需求天然契合的存量资源，而是选择“另起炉灶”。例如，拥有丰富自然与文化资源的文旅类国企，未能优先将现有景区、疗养设施进行适老化改造与内容植入，转化为旅居养老或康养目的地；拥有大量闲置物业的资产管理与城投类国企，未能系统性地对存量房产进行改造，转化为社区嵌入式服务网点或普惠型养老机构。因此，利用企业现有资源快速形成差异化竞争优势，是避免陷入同质化竞争与资产低效运营困境的关键。

2、“公益性”定位与“市场化”生存难平衡

国企的公益属性要求其提供普惠型服务，但在实际运营中面临定价困境。一方面，受政策与定位约束，基础服务（床位费、生活照料）收费标准往往难以完全覆盖持续上涨的刚性成本（尤其是专业人力与场地成本）。另一方面，如报告第一章所述，国企旨在填补的“哑铃型”市场中端空缺，本应依靠康复护理、健康管理、精神文娱等增值服务实现差异化盈利。然而，受普惠定价机制影响，目前许多国企养老项目仍局限于提供基础服务，增值服务布局不足、同质化竞争突出，导致整体盈利能力薄弱，可持续运营面临挑战。

3、传统建设强项与专业服务需求的错位

当前活跃在养老领域的国企多由基建、产业投资等传统业务转型而来，其核心能力集中于资本运作、工程建设和资产持有，而养老服务则高度依赖专业运营和精细化管理。这种“能力错位”导致两个突出问题：一是专业化人才储备严重不足，既缺乏经验丰富的机构管理者、护理骨干，也缺乏市场化的激励机制来吸引和留住人才；二是标准化运营体系缺失，部分项目沿用传统项目管理思维，服务流程、质量标准不一，导致运营效率与服务品质不稳定，市场竞争力弱于专业养老机构。

（二）发展建议：迈向轻重结合、专业协同与生态化发展的进阶路径

为应对上述挑战，国企需在模式与能力层面进行系统升级，实现从规模化布局向高质量发展的转变。

1、模式创新：探索“轻重分离”的资产组合策略，优化资金配置结构

国企应摒弃“全链条重资产持有”的单一思维，根据自身资金实力与战略目标，构建灵活的资产组合。对于地处养老服务缺口庞大省份且资金实力雄厚的集团，可聚焦核心区位，打造重资产的标杆性康养综合体，树立品牌高度、持有优质资产。对于地处经济发达地区的大中型国企，可发挥其资源、资金优势等，通过整合区域养老资源、引进专业养老机构等举措，打造自有机构养老品牌，以弥补“哑铃型”市场结构的缺口。对于其余多数国企，则应先尝试发展轻资产模式，通过盘活存量物业、委托运营、社区嵌入等方式，快速布局社区居家及专业机构网络，降低初始投资与风险。

融资端，国企应积极对接长期限、低成本的政策性金融工具。同时，可凭借自身信用优势，发行养老产业专项债券、养老主题公司债等筹措资金（详情见中证鹏元发布的《发展养老主题债券，支持养老金融——金融五篇文章系列》相关研究）；或牵头设立养老产业投资基金，吸引社会资本，形成“国资引导、社会参与”的多元投融资格局，缓解自有资金压力。

2、多元运营：构建“基础普惠+增值服务”的多元化运营与收入体系

针对 “盈利能力弱、定价难”的挑战，国企应当找准定位，构建多元化运营与收入体系。

运营深化：国企养老项目应转变经营思路，一方面立足其公益性定位，优先满足基础养老需求；另一方面超越基础生活照料需求，系统性地开发与提供专业康复护理、慢性病管理、认知症照护、精神文娱等付费意愿强的增值服务包。这不仅有利于提升盈利空间，也是其区别于纯市场化高端服务与基础兜底服务的核心价值。

模式创新：探索 “会员制”“分级服务套餐”等灵活收费模式，同步搭建一体化智慧养老数字化平台，通过平台整合增值服务资源，实现需求精准匹配，降低运营成本的同时提升服务效率；以市场化增值服务利润反哺普惠性基础服务，实现“公益性与市场化” 的动态平衡。

3、能力构建：开启“开放平台、专业互补”的协同模式，夯实人才根基

国企应明确自身作为“资源整合平台”和“品质监管方”的定位，以开放心态弥补运营短板。

合作举措：在机构养老与开发康养综合体的模式中，积极通过合资、委托管理、战略合作等方式，引入国内外头部专业养老运营商（如光大养老、诚和敬等），快速导入成熟的照护体系、管理标准与品牌效应。同时，必须与优质医疗机构、康复机构、文娱机构建立紧密型联合体，破解“医养结合”、“娱养结合”的实质性瓶颈，以提供多维度、高质量的养老服务。

人才举措：与职业院校、护理专科学校合作开展“订单式”人才培养，搭建企业内部培训学院。改革薪酬与晋升体系，增强对专业人才的吸引力，推动内部人员转型，构建可持续的人才供应链。

作者 I 李鑫 刘永永

部门 I 中证鹏元 工商企业评级部