中国对非零关税政策背后是产业链联动

今年5月1日起，我国对53个非洲建交国全面实施100%税目产品零关税。这是继2024年12月对包括33个非洲国家在内的所有与中国建交的最不发达国家先行实施之后的又一重要举措，使中国成为全球首个对全部非洲建交国单方面、全覆盖给予零关税待遇的主要经济体。西方一些媒体和学者质疑中国这一政策带给非洲国家的实际作用，其实深入分析就能发现，这一政策的政治意义与现实意义不容低估。 促贸援助如何真正转化为发展收益 据海关总署数据，2025年中非贸易额3480.52亿美元，同比增长17.7% ，连续五年创历史新高。同期，我国货物贸易进出口总值为45.47万亿元人民币，同比增长3.8%，其中中非贸易约合人民币2.49万亿元 ，占我国对外贸易约5.5%；与23.6万亿元的共建“一带一路”国家货物贸易额相比，约占10.5% 。这些数据表明，虽然非洲在我国对外贸易格局中占比目前有限，但增长速度较快。 此外，对政策效果的理解不宜仅停留在税率变化和短期贸易增量层面，其更大价值在于为非洲产品进入中国市场提供更加稳定的制度性通道，并为后续产业合作、贸易促进和能力建设打开空间。零关税政策能否持续释放效应，关键不只在于市场准入本身，还在于非洲供给能力、贸易组织能力和产业配套能力能否同步提升。而且如何使中国的发展合作模式得到更客观的反映，可能关系到单项贸易政策能否被纳入更广阔的全球发展治理叙事当中。因此，关注点应从政策宣布转向政策落地，从关税减让转向能力建设。 发达国家数十年的促贸援助实践表明，市场准入只有与产业能力建设相结合，才可能真正转化为发展收益。世贸组织（WTO）框架下的促贸援助，是为处理发展中国家在获得市场准入后，仍由于基础设施、标准认证、贸易融资、生产能力和制度环境不足等原因难以有效扩大出口的问题。 从方式方法看，促贸援助通常包括与贸易相关的经济基础设施、生产能力建设、贸易政策与规则、贸易相关调整等类别。其中，经济基础建设和生产能力建设长期占据绝大部分的资金流向，2006至2024年二者合计约占总资金的97%。各援助方也形成了不同侧重：日本长期位居主要促贸援助捐助方前列，资金较多投向交通、能源等经济基础设施建设；美国更重视受援国贸易能力建设、贸易便利化、标准合规和私营部门发展等；欧盟则一方面参与增强综合框架（EIF）等多边机制，另一方面通过自身促贸援助战略和全球门户等推进相关合作。 提升非洲工业化水平很关键 当前，促贸援助面临资金规模收缩、投向结构失衡和统计口径滞后的多重压力。2024年全球促贸援助拨付额约510亿美元，较2023年增长2%左右，其中190亿美元流向非洲。但这一增长建立在整体发展援助资金趋紧的背景下，2025年OECD发展援助委员会成员及相关方政府开发援助（ODA）总额降至1743亿美元，较2024年下降了23.1%，为有记录以来的最大年度降幅。面向非洲、撒哈拉以南非洲和最不发达国家的双边ODA分别下降23.9%、26.3%和25.8%。 将发达国家的经验教训浓缩起来看，单纯开放市场是必要条件，但并非充要条件。最鲜明的例子就是：促贸援助倡议运行多年、欧美长期给予最不发达国家和部分非洲国家优惠市场准入，但最不发达国家在全球出口中的份额仍长期不足1%。关税优惠可以降低进入市场的制度成本，却不能自动转化为出口能力。美国《非洲增长与机会法案》也是一个重要参照，该法案自2000年起向符合条件的撒哈拉以南非洲国家提供单方面市场准入优惠。在服装等少数行业、少数国家确实带动了出口和就业，但其收益高度集中，也并未系统性改变非洲整体工业化水平。 归根结底，非洲国家要提升出口，关税是一方面，还与其产业基础、加工能力、质量标准、物流条件与营商环境等相关。只要产能进一步跟上，就有更多机会转化为实际出口。 中国对非合作的联动效应 中国方案区别于欧美，不仅是开放市场，凭借着完整而强大的工业体系，中国有条件把贸易、投资和援助打通，与非洲形成产业链层面的融合。中国通过投资、技术、标准、加工和市场组织，推动部分增值环节向非洲延伸。 一个可作为观察案例的是卢旺达：2019至2024年，卢旺达对华出口增长超过350%，2024年中国自卢旺达进口额达到约1.6亿美元。其中咖啡、辣椒等农产品借助进博会、中非经贸博览会、农产品输华绿色通道、电商平台和零关税安排，逐步打开中国市场。卢旺达驻华大使曾以咖啡产业为例表示，咖啡农户每向中国售出一公斤咖啡豆，比以往多赚约4美元。这说明，零关税降低了市场进入成本，同时发挥更大作用的是市场准入、贸易平台、订单组织、物流通道等共同构成的产业链联动。 当然，零关税政策本身主要解决市场准入问题，而非洲对华出口能否真正扩大，最终仍取决于产业能力和配套条件能否同步提升。对中国而言，更关键在于如何将市场开放与既有的基础设施建设、产业投资、优惠融资等贸易促进机制有效衔接，使零关税政策成为中非产业合作和能力建设的一部分。 进一步看，中国对非合作具有复合型特征，其实际贡献往往体现为贸易、投资、融资、工程和技术合作之间的联动效应。这一特点有助于突破单纯关税优惠的局限，但也带来两个更深层的问题：一是在执行层面如何形成更稳定的政策统筹和项目协同；二是在国际层面，如何使这种综合性发展贡献得到客观呈现。因此，除了要关注进口额增长和关税减免规模，还应进一步延伸到南南合作统计测度（在统计学中，测度用于描述数据集的特征，如均值、方差等，是数据分析的基础工具）这一更具前瞻性的议题。 当把视线从一项关税政策上升到全球发展治理层面，问题就转化为发展贡献如何被定义、记录和比较。近年来，联合国贸发会议正在推进南南合作统计测度工作，核心目标是建立南南合作的统计框架、方法指南和数据报送机制，使相关合作能够纳入可持续发展目标指标17.3.1的统计体系。在金融流动之外，南南合作统计也试图覆盖非金融合作形式，从而更全面地反映发展中国家的合作实践。首批9个拉丁美洲和加勒比地区国家如今已提交数据，初步结果显示，南南合作具有明显的非金融特征：在已报告的4368项合作活动中，仅有31项通过金融方式实施，绝大多数体现为奖学金、技术合作、培训、人道主义援助和实物支持等形式。这说明南南合作统计表面上是技术问题，实际上是在界定哪些合作方式能够被国际体系识别为发展贡献。 这一议题对中国具有直接意义。中国与非洲国家的合作常以融资、工程、技术、贸易和产业合作相结合的方式展开，其贡献并不完全体现为单项资金流量。若统计框架过于偏向可直接计量的金融流动，或将基础设施、政策性融资、技术合作和市场开放分别处理，就有可能削弱对中国方案整体效应的呈现。 总的来看，对非洲建交国零关税政策的意义不能仅以短期贸易增量衡量。其现实价值在于为非洲产品扩大对华出口提供制度空间，更长远的意义则在于推动市场开放与产业能力建设相结合。下一步，政策成效取决于中非双方能否形成更稳定的产业协同和贸易促进机制，也取决于中国能否在南南合作统计测度中更主动地呈现自身发展合作实践。只有将零关税置于产业合作和全球发展治理的整体框架中观察，才能更准确理解其战略意义。（作者分别是中国农业大学副教授，中国农业大学国际发展与全球发展学院院长、教授）