旧秩序逐渐退场，中国擘画新蓝图

阿德里尔•卡松塔（Adriel Kasonta）

导读：当前，西方主导的国际机构举步维艰，所谓“基于规则的国际秩序”公信力下降。值此变革之际，中国发布了迄今为止最为宏大的全球治理蓝图。

无论从哪个角度看，中国发布对世界秩序的最新构想，在时机选择上都非同寻常。

当前，战火在多个地区蔓延，联合国安理会日益陷入瘫痪，世界贸易组织的争端解决机制依然停摆，布雷顿森林体系下的机构则面临合法性危机。曾经一手缔造并维系“自由主义国际秩序”的美国，如今深陷海外战略过度伸展和国内政治分裂的双重困境。

正是在这样的背景下，中国发布了《构建更加公正合理的全球治理体系：中国的理念、倡议与行动》白皮书（下称“白皮书”）。这份白皮书分量很重，不应仅被视为一篇外交表态。它是迄今为止中国最系统、最全面地阐述其国际秩序理念架构的一次尝试。

当前的问题不在于世界会否完全接受中国提出的这份蓝图，而在于被功能失调和地缘政治变局折腾得疲惫不堪的国际体系，是否已经在朝着中国所指明的方向前进。

白皮书指明全球治理倡议的五项原则：奉行主权平等、遵守国际法治、践行多边主义、倡导以人为本、注重行动导向。其核心逻辑是：全球治理危机并非源于《联合国宪章》本身的缺陷，而是因为强国对宪章的选择性执行。白皮书明确指出:“当今世界发生种种对抗和不公, 不是因为《联合国宪章》过时了，而是其未得到有效履行。”

中国对国际秩序作出的这一“诊断”，将在广大全球南方国家中引起共鸣。几十年来，发展中国家一直心存不满，所谓“基于规则的国际秩序”，与其说是普遍适用的法律框架，不如说是大国权力政治的一种弹性工具。未经安理会授权的人道主义干预、单边制裁、次级制裁、域外出口管制，以及对国际法的选择性适用——桩桩件件，都让发展中国家指责这套秩序充满双重标准。中国发布的白皮书恰恰精准地抓住了这些痛点。

从国际法层面看，这或许是其中最精巧的一处安排。西方国家动辄援引所谓“基于规则的国际秩序”，但这是一个刻意保持弹性的概念，囊括了条约、制度、规范和实践。中方则以强调《联合国宪章》的首要地位，以及主权平等、不干涉内政等经典国际法原则作为回应。

这二者的区别，非同小可。

“基于规则的国际秩序”允许在正式条约法之外不断演化出新规范。中国提出的方案，则主张把合法性建立在条约、主权国家的同意以及基于《联合国宪章》的国际机构等实证国际法之上。

自由主义秩序赋予“普世价值”以优先地位，并在“保护责任”等旗号下日益接受有条件主权。而中国的方案则将主权重新确立为国际正当性的组织原则。

对于许多非洲、亚洲、拉美和中东国家来说，这并非倒退，而是摆脱其所感受到的西方训导式管束。

中国虽然已是世界第二大经济体、最大制造业国家和最大贸易国，同时也是不可或缺的基础设施融资来源国，却依然将自身定位为主权平等原则的捍卫者。

白皮书的战略敏锐之处在于，它看到了“正当性”本身已成为一种地缘政治资源。

旧秩序的正当性来自其带来繁荣的能力。1990年至2015年间，自由化的全球化让数亿人脱贫，同时极大地促进了贸易和资本流动。但2008年金融危机之后，对旧秩序的全球共识开始瓦解。金融危机、去工业化、移民潮冲击、新冠疫情，再到大国战略竞争和接踵而来的动荡，让人们不断丧失对现有国际机构的信心。

中国提供了一种截然不同的愿景，即重实效，而非重意识形态。

白皮书特意强调了“行动导向”，指出中国作为联合国维和行动第二大出资国，对维和行动筹款发挥着重要作用，并广泛参与维和行动；中国在“一带一路”倡议框架下实施了遍布全球的基础设施项目，并不断拓展南南合作机制。中国官员提到，已有近160个国家和国际组织对全球治理倡议表示支持，60多个国家加入了“全球治理之友小组”。

批评者或许会把这些数字斥为外交作秀。但这样看是错误的。如今关于全球治理的较量，早已不再是军事联盟之间的博弈，而越来越集中在谁修建港口、谁为电网建设出资、谁打造数字基础设施、谁提供发展援助、谁确定技术标准等事情上。

制度性影响力可能会随着功能相关性的提升而产生。白皮书正是基于这一逻辑，深刻阐明了中国方案的全球性意义。

与某些危言耸听的说法不同，中国并不打算把1945年以来的秩序推倒重来。白皮书反复强调联合国的核心地位，主张改革而非另起炉灶。中国致力于在联合国、国际货币基金组织、世界银行等现有机构中，为发展中国家争取更大的发言权。

这是改革，不是革命。中国不是要把整座房子拆掉，而是要替发展中国家在这座房子里争取更大空间。但话说回来，这些改革主张所蕴含的冲击力依然不可小觑。

这种注重主权、不干涉内政的治理模式，必然对西方外交政策中的干预主义倾向构成挑战。中国更加强调发展权，可能促使国际社会的优先事项发生转变，从而让发展中国家摆脱自由民主方面条条框框的束缚。扩大全球南方的代表性，还将削弱西方的议程设置权。

至于这些变化是“迟来的纠偏”还是“危险的倒退”，很大程度上取决于观察者的地域或者国别视角。在欧盟和欧洲国家眼里，看到的可能是“分裂”；在肯尼亚或者非洲国家眼里，看到的则是“公平”；在美国眼里，看到的可能是“战略空间被挤占”，在印尼和东盟国家眼里，看到的则是“迟来的认可”。

或许，最大的分析误区就是只从中美博弈的视角去解读中国的这份方案。当前的这场国际秩序转型，其意义远超两个大国之间的关系。

我们正见证一个真正多元的国际体系的缓慢成型。未来的世界秩序既不是完全自由主义，也并非彻底的后自由主义。未来的世界秩序，很可能是几种相互竞争的规范性框架之间达成的一种协商共存，这些框架包括自由普世主义、以主权为核心的多元主义，以及务实的发展优先主义。

西方无可争议地主导世界的时代，正在落幕。取而代之的将是一个多极化世界，或者像有些人说的“多元复合”世界，即机构相互重叠，标准彼此竞争，权威高度分散。

白皮书及时、清醒地认识到这一现实，而许多西方政策制定者至今还不愿坦率承认这个现实。白皮书所表达的核心信息，并非中国手里握着所有答案，而是西方的那套老办法已经不能获得全世界的普遍认同。

关于全球治理的辩论因此进入了一个新阶段。当下的核心议题早已不再是要不要改革，而是各国能否携手确定改革的规则。而在这一理念交锋的博弈中，中国已经亮出了迄今为止最具分量的破局方案。

作者阿德里尔•卡松塔，是常驻伦敦的外交事务分析师、评论员。他是AK咨询公司创始人，并曾经担任英国历史最悠久的保守派智库鲍集团（Bow Group）国际事务委员会主席。

（审核：李小华 张丽颖 戚易斌）