【CGS-NDI论策】章俊、路自愿：四维度详细拆解本轮全国统一大市场建设

来源：市场资讯

（来源：中国银河证券新发展研究院）

核心观点

2021年以来全国统一大市场建设进入加力推进阶段，政策出台密度更高，建设目标更加清晰，政策举措也更加注重可落地性。今年政府工作报告提出要实施全国统一大市场建设指引，“十五五”规划纲要提出坚决破除阻碍全国统一大市场建设卡点堵点。统一大市场建设将对中国经济产生多重影响。那么应该如何理解本轮全国统一大市场建设，报告梳理出四方面要点。

一、统一大市场建设的三维审视。首先，央地关系的“收”“放”视角看，本次全国统一大市场建设的主线之一是对央地关系的进一步调整，通过全面规范地方政府行为构建既大且强的全国统一大市场，增强内循环内生动力和可靠性。其次，从市场分割的起源看，自然因素造成的分割未必有害，而人为因素造成的分割需结合改革进程等因素综合考虑。中国经济从注重量的积累转变到更加关注质的提升背景下，分割的成本逐渐超过收益，凸显出全国统一大市场建设的必要性和紧迫性。最后，“大”市场不仅体现为市场空间范围大、市场规模大，更核心的是要在规模优势基础上更加突出市场运行体制机制的完善，打通制约经济循环的堵点，以提升全要素生产率，助力实现高质量发展。

二、统一大市场建设的四重意义。第一，百年变局下，统一大市场建设通过释放超大规模市场优势和增强对全球要素的配置能力，可以为赢得国际竞争主动权提供坚实支撑。第二，统一大市场建设可更好畅通经济循环，构建新发展格局。如在生产环节打破要素流动壁垒可有效提升产业链、供应链效率。第三，全国统一大市场建设内在要求明晰政府和市场边界，尤其是地方政府的行为边界，进而可以为构建高水平社会主义市场经济体制奠定基础。第四，通过生产要素的重新配置，引导各地因地制宜开展经济工作，全国统一大市场建设可以实现更为均衡的发展，缩小区域发展差距，实现共同富裕。

三、统一大市场建设的三大进展与三重挑战。进展一是中央顶层政策牵引下全国统一大市场建设从理念提出迈向系统部署推进落地阶段。进展二是长三角、粤港澳大湾区、京津冀等重点区域市场一体化进程显著提速，形成先行示范效应。进展三是商品市场化改革基本完成，在此基础上要素市场化改革第二轮试点正式启动，有望为全国范围的要素市场化改革积累可复制经验。但与此同时，纵深推进统一大市场建设仍面临三大挑战。挑战一是要素市场分割问题依然突出，资源配置效率有待进一步提升。挑战二是市场分割与地方保护行为更趋隐性化，治理难度显著加大。挑战三是数据要素作为新要素，其市场培育仍处于探索阶段，制度体系还需要进一步完善。

四、从市场构成要件看需要四位一体推进全国统一大市场建设。一是从构成市场的主体看，需要统筹理顺中央与地方、政府与市场、公有制与非公有制经济三大关系，明晰市场主体边界。二是从构成市场的要素看，要依托新一轮要素市场化综合改革试点，统一产权界定、准入退出、价格交易、监管治理与收益分配规则，分类优化土地、劳动力、资本、技术、数据等要素配置模式，全面提升要素利用与投入产出效率。三是从构成市场的空间格局看，要在依托国内重点区域一体化先行探索与经验推广基础上，持续深化制度型开放，依托内外双向联动拓展高质量发展空间。四从市场底层支撑看，需要统筹打通物流、信息流、资金流关键堵点，以降低交易成本。

风险提示：

1. 国内外宏观环境变化超预期的风险；2. 改革政策落地不及预期或超预期的风险；3.国内外政策理解不准确的风险。

正文

一、统一大市场再审视：主线、缘起、内涵

（一）央地关系的“收”“放”之间

央地关系及其互动是理解改革开放以来中国增长模式的重要视角。自2021年以来，我国大力推进全国统一大市场建设背后的主线之一便是对中央和地方关系的进一步优化和调整。改革开放以来，央地关系围绕放权激活和收权统筹，整体经历三次较大调整，以更好推动高质量发展。第一次是1978年-1993年，这一时期财政体制由“统收统支”改为财政包干制，中央全面放权以激发地方政府发展积极性。改革加强了地方政府对新增加的经济资源的掌控能力，短期内迅速激活了经济发展活力。但也直接导致中央政府再分配能力的下降，中央宏观调控能力的弱化，中央和地方关系的紧张。

在这一背景下，以1994年分税制改革为主要标志，央地关系迎来第二次较大调整，核心是中央对地方财权的上收，以强化中央财政统筹能力和宏观调控质效。改革以 “财权上收、事权下放” 为核心逻辑，将全部税种清晰划分为中央税、地方税、中央地方共享税，通过将增值税、所得税等主体税种划归中央主导或共享，从税源结构上锁定中央财政的主导地位，同时配套建立国税、地税两套独立征管体系，彻底打破此前地方政府截留税源、征管弹性过大的局面。但2008年为应对金融危机，中央推出大规模的投资计划并通过大幅下放项目审批权等方式对地方开展了应急性质的放权，土地—财政—金融的循环扩张则对地方政府隐性债务扩张、产能过剩、房地产泡沫等埋下伏笔（李玉龙，2019）。

第三次调整则起始于 2013 年，以营改增和统一大市场建设为主要标志。核心手段是通过全面规范地方政府行为，构建既大且强的全国统一大市场，增强内循环内生动力和可靠性。核心逻辑是财权先行收紧，中央率先通过营改增、地方政府债务管理改革（如 2014 年颁布《预算法》）等财税制度调整，收缩地方自主税源空间、严格规范地方举债行为，从财力端弱化地方自主财政能力（刘贯春等，2022）。而后中央顺势将部分公共事务领域的事权与支出责任上收。在此基础上，再以全国统一大市场建设为抓手全面规范地方政府行为，使地方行为与全国一盘棋能更好相融。比如对地方市场准入自主设限权的收回。以往地方普遍存在通过隐性审批、地域限制、注册壁垒等方式保护本地市场的现象，而在全国统一大市场框架下则要求地方不得擅自出台歧视性准入条款，市场准入实行全国统一管理，在此背景下市场主体在全国范围内自由经营的自主权显著拓宽。

（二）辩证看待市场的“统”与“分”

自然因素造成的分割并不必然有害。从市场的起源看，生产力发展使得个人生产的产品或服务超过了自身需求是市场产生的基础。分工与专业化进一步推动了市场的扩大。但在生产力还不发达的时候，由于地理空间、自然资源分布不均等自然因素引致的市场的分割也是较为常见的结果。自然因素导致的分割并不一定有害，甚至在某些情况下还会产生好的结果。比如在经济发展初期，我国中西部地区因山脉阻隔、交通基础设施覆盖率低，部分资源型产品因产地集中而天然地形成了局部的流通格局（徐孝新，2016），自然分割在特定阶段为区域特色产业培育提供了天然的保护壳，避免部分地区过早陷入同质化竞争。

理想情况下，在资源稀缺性背景下，市场参与各方在价格机制、竞争机制、分工合作机制等机制的共同作用下，资源配置会达到最优状态。但非自然因素的干扰往往会破坏资源配置效率。对于转轨经济体而言，市场分割作为转型过程中的重要且普遍现象，市场分割的产生是制度设计、改革进程等多种因素共同作用的结果，对其结果的评价需要放在特定的历史阶段综合考量。建国初期，中国大市场被分割为城市和乡村两个，商品和劳动力等要素的流动受到较为严格的限制，但这一分割也为以城市为重点迅速实现工业化打下了基础。改革开放以来，由于国家能力整体较弱，渐进式改革思路下价格双轨制、东部经济特区培育外向型经济进而形成“特区—沿海—内陆”的空间格局。分税制下，以行政发包制和政治锦标赛为核心的中央地方关系以及地方与地方关系一定程度上催生了地方保护主义和区域小市场的诞生。但整体上渐进式改革是推动中国实现经济增长奇迹的重要手段。

中国经济增长从注重量的积累到关注质的提升背景下，市场分割产生的成本逐渐超过收益，构建统一的市场推动经济高质量发展更为重要。逆全球化、大国竞争、地缘冲突、重大卫生安全事件等导致的产业链供应链断供风险和教训凸显出以统一的市场实现产业协同的必要性。国内看，诸多研究表明市场分割会对经济增长、区域协调发展、居民福利改善等诸多方面产生消极影响。此外，还有研究发现当市场一体化程度较低的时候，地方间产业政策的竞争更有助于经济增长和总福利的提高，但是当市场一体化程度比较高时，中央产业政策更优（林晨、李宇潇，2024）。这意味着在建设全国统一大市场背景下，地方继续实施产业政策的效果或将下降。在此背景下，以统一大市场改革为抓手，破除阻碍要素流动的壁垒，优化要素在地区、行业间的配置方式，提升要素配置效率，进而实现经济质的有效提升成为中国经济实现高质量发展的关键举措之一。

（三）三个视角理解“大”市场

大市场可以从三个维度理解。一是市场空间范围大。每个区域以其所管辖的行政范围可以理解为区域小市场，全国所有行政单位加总在一起所形成的更大的地理空间可以称之为大市场。二是市场规模大。大市场是中国经济持续增长的结果。建国初期，尽管就空间范围看，我国可以算是大市场，但当时的工业生产能力相对偏低，居民的购买力也相对不足。伴随中国经济持续多年的高速增长，我国具备较为完善的工业体系，尤其是制造业，主要工业品产量全球领先，2024年制造业增加值占全球的比重达27.7%，总体规模连续15年保持全球第一。与此同时居民收入增长叠加庞大的人口规模，全社会购买力大幅提升，消费也较强。目前我国已经是全球第二大消费市场，2023年我国居民最终消费支出占全球的比重达14.1%，仅次于美国。稳居全球第二。三是市场运行体制机制完善。大市场是在规模优势基础上更加突出健全完善的市场制度。通过深化制度改革，让市场在资源配置中起决定性作用，让中国的市场不仅大而且强。陈钊等（2022）便提出新时代大市场更强调制度统一性和高效性。统一意味着通过“全国一张清单”的市场准入、统一质量认证与跨区域监管执法等消除人为壁垒，高效则指的是要让市场通过统一的价格信号引导资源流向高附加值领域，通过公平竞争机制激发创新，利用超大规模场景等优势降低创新成本。

二、四重意义：夯实高质量发展确定性

（一）赢得国际竞争主动权的坚强支撑

百年未有之大变局下，国际竞争已从单一的产业竞争升级为制度体系与市场生态的综合博弈，全国统一大市场正是我国构建竞争新优势的核心抓手。当前我国超大规模市场的潜力尚未完全释放，正如我们在前文论述的，目前超大规模市场的优势更多是消费规模的体现，但更深层次地通过制度完善、市场整合进而形成“规模效应+创新迭代+规则输出”三重竞争力还存在一定差距。如果能够消除或者降低市场分割，我国制造业的全要素生产率有望提升。这将为我国抵御全球产业链供应链脱钩断链等风险提供坚强支撑。此外，依托超大规模市场吸引全球高端要素，可以助力中国建设成为国际竞争的主场，增强对全球要素的配置能力和话语权。

（二）构建双循环新发展格局的迫切需要

构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，其核心要义在于实现经济的高效畅通。而全国范围内的统一市场体系，正是破除循环梗阻的核心保障。当前我国经济循环所面临的深层矛盾，实际上是地方保护行为引致的地方分割。它不仅阻碍商品与生产要素的跨区域流动，更会制约整体生产效率的提升。马克思社会再生产理论早已提出，生产、分配、流通、消费的有机衔接，是经济循环平稳运行的底层逻辑，而市场分割恰恰会割裂这种内在关联。全国统一市场的搭建，则正是重塑这一有机联系的关键制度保障。

生产环节看，统一大市场通过打破要素流动壁垒，让劳动力、资本、技术等资源向更高效的领域集中，有效提升产业链供应链的稳定性与韧性。研究表明，我国省际贸易壁垒曾长期高于欧盟内部水平，这也直接导致我国产业链布局过于分散、抗风险能力不足。而要素自由流动可以有效破解这一难题，让产业链在全国范围内实现最优配置。

流通环节看，通过统一物流标准、简化通关手续等，可以优化物流网络、消除区域壁垒，进而使得流通成本稳步下降。而通过降低市场准入也能扩大消费选择范围，从而更好释放我国的消费内需，发挥消费对生产和创新的牵引作用，最终形成“消费—生产—创新”的良性循环。

（三）构建高水平社会主义市场经济的内在要求

关于国家之间的竞争，经济制度是基础，直接关系到一个国家的资源配置效率、创新能力。从宏观经济的稳定与长远发展看，统一大市场通过降低制度性交易成本等，可以有效提升资源配置效率和创新能力，是大国经济制度竞争的“底座”。高水平社会主义市场经济体制的关键，是要处理好政府与市场的关系，而全国统一大市场正是实现这一微妙平衡的重要载体。我国市场经济体制已经过数十年的考验与改革，但市场分割、规则不统一、监管不协调等问题仍没有从根本上解决，说到底还是政府宏观调控与市场自行调节的边界不够清晰。构建全国统一大市场，内在要求便是进一步明晰政府和市场的边界，尤其是地方政府的行为边界，通过规范政府行为，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥政府作用，形成既“放得活”又“管得住”的经济秩序，为构建高水平社会主义市场经济体制奠定坚实基础。

（四）实现区域协调发展与共同富裕的有力抓手

在我国经济迈向高质量发展的关键转型阶段，全国统一大市场建设已成为缩小区域发展差距、推动共同富裕实现的核心路径之一。发展经济学的相关理论研究揭示，市场分割的存在会进一步强化经济发展的“中心—外围”空间结构，引致生产要素向发达地区发生过度集聚的现象。全国统一大市场借助生产要素的重新配置机制，能够引导各地更加注重因地制宜推动本地经济社会发展，进而实现区域间更为均衡的发展，缩小区域发展差距，助力实现共同富裕。

统一大市场的构建也会直接缩小社会发展差距，推动实现共同富裕。比如户籍制度的限制性条款与地方保护主义的实施，将城乡区域的发展差异转化为居民发展机会的差异，进而加剧全社会的贫富差距。学者研究表明，全国统一大市场的构建能够显著缩小居民收入分配的差距，为欠发达地区创造更多的发展机遇（张治栋，2025）。其内在的机制是当制度性壁垒被逐步消除后，各类市场主体得以进入公平竞争的市场环境，劳动力要素可依据自身需求自由选择就业地域、部门与行业，资本与技术要素也更易流向回报率较高的区域，这一过程从根源上摆脱了地域限制发展的困境。

三、统一大市场建设的三大进展与三重挑战

作为重塑中国经济发展模式的重要抓手，统一大市场建设因涉及诸多方面，难以一蹴而就。整体上，统一大市场改革取得的主要进展有三方面，一是中央层面持续加力推进全国统一大市场建设，并进一步明确工作重心。二是长三角、粤港澳、京津冀等区域市场一体化加速推进。三是在商品要素市场化改革取得积极成效的基础上，要素市场化改革开启了第二轮试点工作，以更好为全国要素的市场化改革作示范。但同时全国统一大市场改革还存在要素市场分割依旧严重、市场分割和地方保护更为隐性化、数据要素市场提出全新改革命题三方面挑战。仍需要持续加力推动全国统一大市场建设。

（一）顶层政策引领下区域一体化、要素市场化改革先后推开

1.中央顶层政策牵引全国统一大市场建设向纵深推进

全国统一大市场建设从理念提出迈向系统部署推进阶段。全国统一大市场建设首次出现于党的十四大。在十四大确立建设社会主义市场经济体制的改革目标下，针对建立什么样的市场，会议提出“要大力发展全国的统一市场”。1993年党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出，“形成统一、开放、竞争、有序的大市场”。这一时期主要是明确了统一大市场建设的整体方向和基本内涵。

进入新发展阶段以后，统一大市场建设重点从原则性表述转向推动落地。2015年8月，国常会首次提出“构建全国统一大市场”。2021年以来，中央层面加力推动全国统一大市场建设，全国统一大市场顶层政策框架趋于完善。2021年深改委第二十三次会议通过了《关于加快建设全国统一大市场的意见》，并于2022年发布了《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》，这是中央层面首次出台针对统一大市场建设的具体政策指导。2024年7月，党的二十届三中全会通过的《决定》从市场基础制度、要素市场制度等方面对构建全国统一大市场进行具体部署。2025年1月，国家发展改革委正式印发《全国统一大市场建设指引(试行)》，将全国统一大市场建设概括为“五统一、一破除”。 2025年 7月，中央财经委第六次会议对纵深推进全国统一大市场建设作出重要部署，明确提出“五统一、一开放”的基本要求。同时，提出“六个着力”，下决心清除顽瘴痼疾。统一大市场建设的基本要求和工作重点更为清晰明确。2025年9月，国务院出台《关于全国部分地区要素市场化配置综合改革试点实施方案的批复》，以地区试点的形式落实落细全国统一大市场建设有关要求。

2.长三角、京津冀、粤港澳等区域市场一体化加速推进

在中央加力推进全国统一大市场建设的过程中，地方在基础设施互联互通、制度对接、规则衔接与要素流动机制等方面不断探索区域市场一体化，形成了以长三角、粤港澳、京津冀、成渝等重点区域为引领，区域市场一体化加速推进的格局。

长三角突出制度型一体化。三省一市作为长三角一体化战略的承载区，实现区域市场一体化是实现一体化的内在要求。先后出台《长三角地区市场准入体系一体化建设合作协议》等文件着力推进规则和制度融合。同时，积极推动商品交易规则、市场监管方式和信息平台的制度融合，并探索出一批可复制的经验，如“信用长三角”机制实现了市场主体信用数据的跨区域共享，提升了市场监管的协同性和治理效率。粤港澳大湾区注重以标准引领区域一体化建设，为跨制度协同提供探索。立足一个国家两种制度客观实际，先后出台《广东省进一步推动竞争政策在粤港澳大湾区先行落地的行动方案》《关于共同促进粤港澳大湾区标准发展的合作备忘录》等文件，以“湾区标准”一体化促进区域要素高效流动。

京津冀则以公共资源服务共享和监管协同作为着力点。三地构建跨区域市场监管一体化框架，在企业信用监管、食品安全等领域开展联合执法，推动公共服务均等化和营商环境一体化。截至2024年底，已实现25项高频人社事项“跨省通办”，15个社保业务“同事同标”，6.4万家医疗机构实现“一卡通结”。成渝地区为中西部地区一体化提供更好示范。两地联合印发《推动成渝地区双城经济圈市场一体化建设行动方案》《川渝两地数据知识产权等级规范》等法规，在数字经济、公共服务、土地和能源配置等方面试行统一标准，为其他地区尤其是中西部地区区域市场一体化提供示范。

3. 商品市场化基本完成，要素市场化改革第二轮试点开启

深化价格改革，市场决定商品价格的机制基本建立，探索形成四种价格机制。根据国家发改委数据，截至2022年，我国全部的农产品、80%的电、50%的天然气、90%的民航旅客运输价格由市场形成。全社会商品和服务价格市场化程度已达97.5%。中央和地方定价项目分别大幅累计缩减85%、70%。政府的定价范围主要限定在重要公用事业、公益性服务、网络型自然垄断环节。价格改革过程中还形成四种机制：一是大部分商品和服务市场价格决定机制；二是垄断行业以“准许成本+合理收益”为核心，约束与激励相结合的政府定价机制；三是促进绿色发展的价格机制，如全面推广居民阶梯电价气价水价机制和非居民用水超定额累进加价制度；四是重要商品的价格调控机制，如小麦最低收购价。

两轮试点接续推动要素市场化改革向更深层次推进。2019年中央深改委审议通过《关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》，2020年《中共中央 国务院关于构建更加完善的要素市场化配置体制机制的意见》发布，中央顶层政策开始着力推动要素市场化改革进程。此后，国务院办公厅2021年批复《要素市场化配置综合改革试点总体方案》，围绕土地、劳动力、资本、技术等要素设立两阶段改革目标，即第一阶段（2021-2023年）试点工作取得阶段性成效，第二阶段（2024-2025年）基本完成试点任务。要素市场化配置改革取得标志性成果。2025年9月，在上一轮综合试点改革到期基础上，国务院开启第二轮要素市场化配置综合改革试点实施方案，提出两年内在北京城市副中心、苏南重点城市、杭甬温、合肥都市圈等10个具备良好改革基础且经济总量占全国四分之一的地区开展要素市场化配置综合改革试点。本轮改革试点在前期改革的基础上更加注重系统集成、突出因地制宜。

（二）市场分割趋于隐性化，新旧要素市场化配置待完善

1. 要素市场分割依然存在，市场化配置改革有待深化

要素市场分割明显，对总产出形成压制。从生产函数视角看，要素作为投入，其本身的规模和在总投入中的位置决定了生产可能性边界的上限。当要素根据价格信号在经济系统中配置到最优的位置，尽管要素的规模不变，也会进一步推动生产可能性边界外移。但由于深层次体制机制问题，要素市场分割成为当前我国统一大市场建设的难点。

从主要要素看，土地要素分割核心表现为以集体性建设用地为代表的农村土地难以入市，难以转化为农村居民的资产。工业用地长期成为地方政府招商引资、收取国有土地出让金的重要手段，致使各地方政府依靠低价、零地价乃至提供各种补贴的方式相互竞争，严重扭曲了土地的真实价值和配置效率。劳动力要素市场分割主要表现为农民工市民化，尤其是在超特大城市市民化存在落户难、公共服务获取难等挑战。城市居民和资本下乡更是受到多重限制。技术要素市场化改革的核心痛点是科技成果转化率不足。资本市场分割则体现为部分地方政府通过直接或间接控制金融资源投向，人为限制金融资源的自由流动，使得部分外来项目由于不能获得足够金融资源支持而丧失竞争力。

要素市场分割是传统发展模式的制度性遗留，根源于长期历史原因。在改革开放以来的很长时期内，以GDP增长作为地方官员考核主要指标的锦标赛模式，激发了地方政府发展经济的积极性，形成了中国经济高速发展的奇迹。但同时这一模式又使地方政府产生了本地保护倾向，为了追求本地区经济发展，在促进本地经济增长、扩大税收基数、增加就业等方面的考虑下，地方政府有更大的意愿动用行政权干预要素配置，将优质要素留在本地为本地企业服务，或者构筑各种壁垒阻止外来竞争者从当地获得市场机会和吸纳本地资源。

2. 政府深度参与下市场分割和地方保护呈隐性化特征

中央严格规范下，地方保护和行政性垄断更加隐性化。中央纵深推进全国统一大市场建设背景下，明文保护本地商品、直接限制企业流动等较为直接的行为已经大幅减少，但在经济增速作为干部考核重要指标背景下，类似行为并未根除，而是以更加隐秘、复杂的形式存在，其隐性化趋势更是加大了识别和治理的难度。隐性地方保护表现形式多样，并且渗透在经济管理的细微环节，具有较高的迷惑性。比如，招标采购环节的精准设限。在政府采购和公共资源交易中，不再明示排斥外地企业，而是通过在资格条件、技术参数、评审细则上做文章。例如，设置与项目实际需求关联不大的、特定于本地企业的资质认证、过往业绩要求；在技术参数中嵌入只有少数本地供应商才能满足的特定标准；或在评审中赋予“本地化服务”等模糊指标过高权重，变相实现地方保护。市场监管执法中选择性执法或差异化管理。对外地企业采取更严格的环保、安全、质检标准，或更频繁的检查，增加其经营成本；对本地企业的违规行为睁一只眼闭一只眼，形成不公平的竞争环境。财政补贴与政策优惠的差异性。各类产业扶持资金、创新补贴、人才政策的申报条件看似公平，实则通过复杂的程序、非公开的内部标准，使外地企业难以真正享受。标准、认证与检验检测的壁垒。推动形成仅适用于本地的技术标准、认证体系，或要求企业必须在本地指定的机构进行相关检测，增加市场准入成本。

3. 数据要素市场培育处于探索阶段，制度体系还需健全

数据要素新特征使得数据要素市场建设面临从0-1的新局面。与土地、资本等传统要素市场分割这一老问题不同，数据作为新型生产要素，其市场的培育与规范是一个全新的课题，给统一大市场建设带来了前所未有的新挑战。数据要素具有非竞争性、可复制性、强外部性等独特属性，其确权、定价、交易、安全和收益分配等基础性制度规则在全球范围内都处于探索阶段。当前，我国数据要素市场发展方兴未艾，但规则缺失、制度不完善等问题尤为突出，已成为制约数据价值释放和统一市场形成的瓶颈。

第一，数据权属尚不明确，基础制度供给不足，制约流通交易等环节。“数据二十条”提出的数据资源持有权、数据加工使用权、数据产品经营权等产权制度框架仍为原则性的顶层设计，而现实世界的数据是来自个人、企业、公共机构等多种主体，不同主体间的数据所有权、用益权、财产权如何确定、如何区分仍是个法律难题。如果数据权属不清，数据交易双方的责权利就会模糊不清，由此便会让很多市场主体产生担忧，在参与数据流通与交易时担心自己的权益得不到保护，不敢放开手脚，进而一定程度上影响数据供给与需求的积极性，制约全国性数据交易市场的发展。

第二，数据流通交易机制不健全，大市场要素自由流通、高效配置的体制机制尚不完善。如数据流通存在不愿流、不敢流、不会流的问题（端利涛、李海舰，2025）。不愿流则主要是因为数据价值评估和定价机制缺失，数据所有者无法客观衡量数据资产的价值，流通可能存在类似“二手车”市场的问题。不敢流则更多是基于数据安全、隐私保护的重要考量。当前我国数据分类分级管理还不完善，数据出境安全评估、个人信息保护等相关规定虽然已经建立起来，但在具体落地过程中还存在一些困难，比如具体操作中一旦违反规定会有高风险、高成本付出，一旦出现数据泄漏等问题就会遭遇多重打击。不会流则指的是数据流通缺少高效的、可信的、低成本的流通基础设施，没有成熟的交易流程，缺乏统一的标准规范可依。目前虽然很多地区都设立了数据交易平台，但由于标准不统一、不能连通、交易不够活跃，所以难以形成全国一体的流通体系。

第三，数据的规模效应和集聚效应可能进一步加剧市场分割。数据要素有着较强的规模效应和集聚效应，可能会形成强者恒强的马太效应，拥有大量数据和先进信息技术的优势平台企业、大型国有企业或经济发达地区会出现垄断行为，进而会挤压中小企业或后发地区的发展空间（陈兵、赵秉元）。同时，不同地区之间为了争取到更多的数字经济发展先机，也可能出台地方性的数据条例、标准以及各种扶持政策，进而出现地方政策法规不统一的情况，形成新数据孤岛或者数字壁垒。

四、未来方向：四位一体纵深推进统一大市场建设

报告从构成市场的基本要件出发，认为纵深推进全国统一大市场建设需要统筹做好四方面工作，一是平衡好各市场参与主体间的关系，二是从生产函数投入端和产出端看，重点是做好投入端要素、资源市场化改革工作，三是需要共建国内国际两个市场，四是要畅通物流、信息流、资金流等基础设施，四位一体协同推进全国统一大市场建设。

（一）主体：再平衡三大关系，明晰市场主体边界

全国统一大市场的参与主体涵盖政府、企业、消费者等多元主体，各主体在市场中行为规范与权责清晰是市场统一有效的前提和基础。理想状态下，企业能够自主决定地点布局、产品定价、是否跨区域经营等日常生产经营活动，消费者在收入约束下能自由选择商品或服务，而不受地域、身份等因素限制，而实现这一目标则需要再平衡三大关系。

一是再平衡中央和地方政府的关系。长期以来，在分税制和经济增速作为官员重要考核指标背景下，政府不仅仅是公共服务的提供者，也往往通过多种方式推动本区域经济增长，这也是造成地方保护主义和区域小市场的深层次原因。因此需要再平衡中央和地方政府之间的关系，完善高质量发展考核体系和干部绩效考核评价体系，从根本上改变地方政府目标行为函数。二十届三中全会通过的《决定》提出要建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央地方财政关系。便旨在以财税关系为抓手理顺央地财力与事权配置，从财税体制上改变地方政府行为逻辑，推动全国统一大市场建设。

二是再平衡政府和市场的关系。建设统一的大市场，本质上是减轻政府对市场的不合理干预行为。因此需要再平衡政府和市场的关系，通过统一市场基础制度，统一市场监管执法约束政府行为，明确政府行为边界。“十五五”规划纲要确提出，坚持有效市场和有为政府相结合，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用，构建统一、开放、竞争、有序的市场体系。

三是再平衡公有制经济和非公有制经济间的关系。一段时间以来，民间主体难以进入一些非国民经济命脉领域，造成了市场主体地位的不平等，阻碍公平竞争。因此需要放宽对民营经济的限制，真正做到一视同仁对待各市场主体。2025年出台的《中华人民共和国民营经济促进法》中明确规定，民营经济组织与其他各类经济组织享有平等的法律地位、市场机会和发展权利，市场准入负面清单以外的领域，各类市场主体均可依法平等进入。便是从法律层面平衡公私经济关系，为建设公平竞争的全国统一大市场提供坚实保障。

（二）对象：加速要素资源市场化配置，提升投入产出效率

要素和资源作为投入要素决定了产出的规模和质量。投入和产出是生产函数的两端。产出端市场化改革取得阶段性进展背景下，投入端要素和资源市场化改革作为更深层次的改革通过市场化配置改革有望进一步提升要素配置效率，并且在市场机制作用下引导要素更多向先进生产力集聚，推动高质量发展。要素和资源市场化改革要以新一轮要素市场化配置综合改革试点为抓手做好五方面改革：一是建立统一的产权界定规则，确保同一要素确权的原则和依据一致；二是建立统一的准入和退出机制以保障不同要素所有者在价格信号指引下可以跨地区、行业、所有制配置（陈晓红等，2025）；三是建立统一的价格发现和交易体系，确保价格统一；四是针对同样的要素要建立统一的监管规则（陈钊等，2024）；五是建立统一的要素获益规则。土地要素改革核心目标是建设城乡统一的建设用地市场，并允许土地指标在更大范围内交易。劳动力要素改革核心目标是打破阻碍要素跨区域、跨行业自由流动的制度壁垒并完善公共服务供给。资本要素改革的核心是建设投融资更加平衡、多层次市场功能定位更加清晰的资本市场。技术要素改革核心目标是完善科技成果产权制度，提升科技成果转化效率。数据要素改革核心目标是明晰产权、确立市场规则基础上完善交易体系和平台建设。资源环境市场改革核心目标是探索生态产品定价机制、市场化交易机制。

（三）空间：共建国内国际两个市场，拓展发展空间

全国统一大市场不是搞封闭运行的小市场，也要对接国际大市场，进而形成国内国际两个市场相互促进、良性互动的格局。国内统一大市场高标准建设内在要求持续扩大对外开放尤其是制度型开放，主动对接国际高标准经贸规则，更好激发市场活力。高标准的统一大市场则又可以增强自身吸引力，更好汇聚全球资源服务中国式现代化，同时为中国企业“走出去”服务。建设国内统一大市场空间上则需要以重点区域的区域市场一体化为引领，通过京津冀、长三角、粤港澳、成渝等重点区域的市场一体化探索与实践为全国一体化提供经验。如前文所述，上述地区在基础设施、基础制度、监管执法、产业和科技创新协同等区域市场一体化方面取得了积极进展，未来需进一步加大改革力度以及重视改革经验复制推广工作，以区域市场一体化带动引领全国一体化市场建设。

（四）基础：畅通物流、信息流、资金流，降低交易成本

商品、要素的流动需要打破地理空间等有形和无形的阻隔，畅通物流、信息流、资金流。一是建设现代化流通网络，完善交通基础设施网络，打通区域间的断头路。二是加快构建完善多级互联的政务数据共享交换平台体系，统一明确数据共享的种类、标准、范围、流程，推动跨区域、跨部门、跨层级数据安全共享。三是持续深化公共资源交易平台整合共享，推动建立健全全国统一规范、信息共享的招投标等公共资源交易平台体系。在此基础上各地要积极构建对接全国公共资源交易平台的省一级公共资源交易公共服务系统，推动公共服务系统与不同种类电子交易系统和电子监管系统交互贯通，为交易信息和数据跨部门、跨地区共享提供通道和服务支撑，提升经营主体交易便利性，降低主体交易成本。

五、风险提示

1. 国内外宏观环境变化超预期的风险；

2. 改革政策落地不及预期或超预期的风险；

3. 国内外政策理解不准确的风险。

如需获取报告全文，请联系您的客户经理，谢谢！

本文摘自：中国银河证券2026年6月20日发布的研究报告《【CGS-NDI论策】四维度详细拆解本轮全国统一大市场建设》

首席经济学家：章俊 S0130523070003

分析师：路自愿 S0130525070001

评级标准：

评级标准为报告发布日后的6到12个月行业指数（或公司股价）相对市场表现，其中：A股市场以沪深300指数为基准，新三板市场以三板成指（针对协议转让标的）或三板做市指数（针对做市转让标的）为基准，北交所市场以北证50指数为基准，香港市场以恒生指数为基准。

行业评级

推荐：相对基准指数涨幅10%以上。

中性：相对基准指数涨幅在-5%～10%之间。

回避：相对基准指数跌幅5%以上。

公司评级

推荐：相对基准指数涨幅20%以上。

谨慎推荐：相对基准指数涨幅在5%～20%之间。

中性：相对基准指数涨幅在-5%～5%之间。

回避：相对基准指数跌幅5%以上。

法律申明：

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