时评 | 规划实施体系需“刚柔并济”

2026年3月12日，《中华人民共和国国家发展规划法》经十四届全国人民代表大会第四次会议表决通过并正式施行。这是规划制度建设的重要里程碑，开启了法治引领保障国家发展规划战略导向作用的新篇章。“十五五”规划是我国2035年基本实现社会主义现代化的决定性奠基规划，其指标与空间设置需遵循《国家发展规划法》要求，以刚性保战略定力、以弹性应风险变局，实现“战略坚定、执行灵活、风险可控、发展可持续”的目标。

原文 ：《规划实施体系需“刚柔并济”》

作者 |清华大学中国新型城镇化研究院院长 尹稚

图片 |网络

刚性指标设置的作用是锚定战略底线，确保战略定力不偏移。刚性指标是政府必须确保实现的硬任务、约束性指标，是规划战略定力的核心载体，设置遵循了“战略必需、底线不可破、可考核、可问责”原则。刚性指标的设置要点体现出以下特征：法定化约束，将刚性指标纳入《国家发展规划法》实施机制，明确政府责任、考核标准、问责机制，与干部考核、财政资金分配、项目审批直接挂钩，确保“必须完成、不得变通”。量化精准、可监测，刚性指标须量化、可测算、可监测，明确目标值、年均增速、完成时限，建立动态监测体系，定期通报进度，确保执行不跑偏。上下衔接、层层压实，国家刚性指标分解到地方、部门，地方规划设置相应刚性指标，报上级备案、衔接审查，形成“国家-地方-部门”刚性指标体系，确保全国一盘棋。底线思维、留有余地，刚性指标设置立足底线、适度超前，既体现战略决心，又充分考虑实施条件，避免“过高无法实现、过低失去约束”，确保可行性与约束力统一。

弹性空间设置的作用是预留应变余地，提升风险应对能力。弹性空间是规划实施中可根据形势变化灵活调整的领域、指标、政策、项目，是应对不确定性、提升适应性的关键，设置需遵循“战略方向不变、具体路径灵活、风险可控、激发活力”原则。其弹性空间的设置逻辑与核心领域可以概括为五个方面：一是经济增长与总量指标（弹性核心），“十五五”规划将GDP增长目标设置为“保持在合理区间、各年度视情提出”，摒弃具体数值，保留弹性空间，引导地方从“唯GDP”转向“质效优先”，应对经济周期波动、外部冲击，为化债、转型预留空间。二是产业发展与市场竞争领域（充分弹性），对一般性产业、市场竞争领域，仅明确发展方向、准入规则、绿色低碳要求，不设定具体产能、产量、企业数量指标，充分发挥市场决定性作用，允许市场主体根据形势自主调整，激发市场活力。三是区域发展与地方实践领域（差异化弹性），赋予地方因地制宜、差异化发展的弹性空间。在不违背国家战略前提下，允许地方根据资源禀赋、产业基础，制定个性化实施路径、特色指标、重点项目，避免“一刀切”，调动地方积极性。四是政策工具与实施路径领域（灵活弹性），对财政、货币、产业、投资等政策工具，仅明确政策取向、基本原则，不固化具体工具、力度、时限，允许根据经济形势、风险变化灵活调整，提升宏观调控的精准性与有效性。五是重大项目与投资领域（动态弹性），建立重大项目动态调整机制。规划列出重大项目清单（储备库），明确优先序，但允许根据实施条件、资金保障、市场需求，动态调整项目开工、建设、投产时序，优化投资结构，避免资源浪费。

“刚弹之间”的关系可以总结为弹性空间必须在国家发展规划确定的战略方向、总体布局、底线要求内灵活调整，不得突破刚性指标、生态红线、安全底线，确保“弹性不任性、灵活不跑偏”。弹性空间的调整须遵循《国家发展规划法》规定的评估、审批程序，重大调整须经法定评估、国务院提案、人大常委会批准，杜绝随意调整。同时，弹性空间也是分类精细化管控的。在强弹性领域（如GDP增速、一般性产业），最大限度放权、灵活调整，发挥市场与地方积极性，而在弱弹性领域（如重大战略任务、重点项目），限定调整范围、幅度、时序，确保战略落地。当然，在无弹性领域（刚性指标、底线要求），绝对刚性、不得调整，守住战略底线。刚弹划分或转换的核心机制应是风险防控，弹性空间设置同步配套风险监测、预警、应对机制，对弹性调整可能引发的风险（如市场波动、地方债务、生态风险）提前预判、动态防控，确保应变能力不引发系统性风险。

实现刚性与弹性的有机统一。构建“刚柔并济”的规划实施体系，是社会主义市场经济体制下的必然选择。国家战略方向、核心目标、底线要求刚性固化，确保战略定力；具体实施路径、政策工具、项目时序弹性灵活，提升应变能力，实现“顶层设计刚性、基层执行灵活”。约束性指标（刚性）与预期性指标（弹性）分类设置，刚性指标保底线，弹性指标引方向；国家层面刚性统筹与地方层面弹性探索结合，实现“全国一盘棋+地方差异化”。五年规划总体目标、中长期战略任务刚性确定；年度计划、季度调控、应急处置弹性调整，根据形势变化动态优化，实现“长期战略坚定、短期执行灵活”。以《国家发展规划法》固化刚性约束与调整程序，确保刚性不松动、弹性不违规；建立动态监测、中期评估、政策微调机制，为弹性调整提供制度保障，实现“法治保障+机制灵活”。

文章为社会科学报“思想工坊”融媒体原创出品，原载于社会科学报第2001期第1版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

本期责编：程鑫云

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