法律修改：将“流浪乞讨人员”表述修改为“流散人员”

十四届全国人大常委会第二十二次会议4月30日表决通过《社会救助法》，自2026年7月1日起施行。

2026年4月24日，全国人大常委会法制工作委员会举行记者会，发言人施春风介绍了即将提请十四届全国人大常委会第二十二次会议审议的社会救助法草案三次审议稿的主要修改情况。在草案三审稿拟作的四项主要修改中，一项看似细微但意味深远的调整引起了社会各界的广泛关注——“流浪乞讨人员”这一沿用了数十年的法律表述，被修改为“流散人员”。施春风对这一修改的定性是：这一表述“更为准确、中性、简洁”，而修改的依据，是“社会救助工作发展变化的实际情况”。

一词之变，折射的是法治的温情、制度的嬗变与社会的进步。从1982年《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》到2003年《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，再到如今社会救助法草案三审稿中的表述调整，中国社会救助领域对“流浪乞讨人员”这一群体的定位经历了从“管控对象”到“救助对象”再到“服务对象”的深刻转变。本文将从这一术语修改出发，结合社会救助法的立法进程、制度框架与法理基础，探讨法律术语调整背后的制度逻辑，解读社会救助立法如何以法治之力兜牢民生底线。

一、社会救助法草案三审：立法进程与主要修改 (一)历经一年多的立法“接力跑”

社会救助法的立法进程，堪称一场紧锣密鼓的“接力跑”。2025年6月，十四届全国人大常委会第十六次会议对社会救助法草案进行了初次审议。初次审议后，草案向社会公开征求意见，常委会委员、地方、基层立法联系点和社会公众纷纷建言献策，包括提出社会救助工作在审核、公示等环节应当加强个人隐私和个人信息保护等意见。

2026年2月，十四届全国人大常委会第二十一次会议对草案进行了二次审议。二审稿进一步加强了关于保护个人隐私和个人信息方面的规定。2026年2月27日至3月28日，草案二次审议稿向社会公开征求意见，期间在中国人大网共收到522人次提出的1295条意见，代表工作信息化平台收到8位全国人大代表提出的37条意见，另收到来信24封。重庆沙坪坝联系点还组织重庆电子科技职业大学、重庆南渝中学、重庆树人和平小学的师生，通过“思政课”等形式对草案进行集体研讨提出意见。

各方面普遍认为，我国社会救助工作已开展多年，草案有较好的基础，建议加快立法工作进程，争取早日出台。

2026年4月27日至30日，十四届全国人大常委会第二十二次会议将对草案进行第三次审议。

(二)三审稿的四项主要修改

根据各方面意见，按照“充分彰显法治温度、让最困难群众共享改革发展成果”的精神，草案三次审议稿拟作以下四项主要修改:

其一，帮助有劳动能力的社会救助对象发挥自身积极性。规定各级人民政府应当采取措施，鼓励、支持和引导有劳动能力的社会救助对象自助自立、解困脱困。这一修改体现了从消极救助到积极救助的理念转变，契合“授人以渔”的治本之策。

其二，将“流浪乞讨人员”的表述修改为“流散人员”。这是本文核心论述的内容，后文将展开详细分析。

其三，提升便民化水平。增加规定社会救助管理部门应当结合社会救助工作实际情况，依法优化工作流程，提高便民化水平。这一修改回应了公众对社会救助可及性的关切。

其四，完善法律责任。针对截留、挪用、私分社会救助资金、物资等违法行为，增加规定对有关组织、个人可以处违法所得二倍以下的罚款。

这四项修改并非彼此孤立，而是构成了一个有机整体:从救助理念的更新(鼓励自助自立)到救助术语的精准化(流散人员表述)，从救助程序的便捷化到救助资金的安全保障，共同指向一个更具温度、更有效率、更可追责的社会救助法律体系。

二、一词之变:从“流浪乞讨”到“流散”的深层解读 (一)变化的现实基础:救助对象构成的历史性转变

法律术语的调整绝非凭空而来，而是建立在社会现实深刻变化的基础之上。正如施春风所言，“随着全面建成小康社会和中国式现代化深入推进，我国流浪乞讨人员数量逐年下降、明显减少，目前相关救助管理机构救助的对象主要为走失或者务工暂无着落等流散在外的暂时遇困人员”。

这一判断有充分的事实支撑。民政部党组书记、部长陆治原近日在《求是》杂志撰文指出，“针对生活无着流浪乞讨人员数量减少，但务工不着、临时遇困等增多的新情况，加快建设应急性、便利性救助庇护服务体系，链接就业、心理疏导、慈善等更多救助资源，帮助遇困人员更好回归社会、回归家庭”。

事实上，大量研究表明，现行救助制度所面对的群体早已不再是传统意义上的“乞讨者”。早在2013年，专家就曾指出:现行管理办法所说的“生活无着的流浪乞讨人员”，在实际操作中几乎是没有对象的。城市里那些流浪乞讨的几乎是职业乞讨人，不能算是“生活无着”;而真正生活无着、需要救助的人，也不是乞讨人员，比如外来务工者因各种原因暂时陷入困境的情况。

在这一新的社会现实面前，继续沿用“流浪乞讨人员”的表述，不仅与实际救助对象的构成严重不符，还可能造成制度适用上的困惑——那些并非乞讨但确实需要救助的临时遇困者，是否属于该条款的规制范围?他们会不会因为“乞讨”二字的心理暗示而产生排斥情绪?

相比之下，“流散人员”的表述具有更广泛的涵盖性。“流散”二字仅描述人员处于离散、暂时失序的状态，不涉及对其行为方式的评判，也未预设其身份属性。这一表述能够准确覆盖所有因各种原因暂时失序、需要救助帮扶的群体——走失的老人、务工暂无着落的农民工、临时遇困的旅行者、因家庭变故流落在外的未成年人等，都在其文义射程之内，使法律条文与社会现实精准对接。

(二)去标签化:语言之中的人格尊严

细究“流浪乞讨人员”这一表述的语义构成，“流浪”意味着漂泊无定，“乞讨”则指向一种特定的行为方式。二者组合在一起，无形中给救助对象贴上了职业化的标签，容易让人联想到以乞讨为生的特定群体。这种标签化的表述，在某种程度上固化了社会对这一群体的刻板印象，也可能让真正需要帮助的临时遇困者产生心理负担，甚至因羞于被归类为“乞讨人员”而抗拒寻求救助。

在现代法律体系中，尊重人格尊严是立法的基本价值取向。我国宪法明确规定“国家尊重和保障人权”，城乡规划法、残疾人保障法、未成年人保护法等法律均在不同层面体现了对人格尊严的保护。社会救助作为一项面向最困难群众的基础性制度安排，其法律用语更应体现对人的尊重。一个真正需要帮助的人，不应因为法律术语的标签而增添额外的心理负担，更不应因为羞于“乞讨”二字而放弃寻求救助的权利。

相比之下，“流散人员”这一表述更为中性，不涉及对受助者行为方式的评判，也未预设其身份属性。这种去标签化的调整，体现了法律语言的严谨性和科学性，更体现了立法者对救助对象人格尊严的尊重。

(三)从管理本位到服务本位:社会救助理念的时代转型

更深层次地探究，法律术语的调整还反映了社会救助理念从“管理本位”向“服务本位”的转变。

传统的“流浪乞讨人员”表述，隐含的是一种管理视角——特定群体在这里是需要管理和规制的对象。这一视角有其深厚的历史渊源。1982年颁布的《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，其核心目的是“为了救济、教育和安置城市流浪乞讨人员，以维护城市社会秩序和安定团结”，首要关切是社会秩序的维护。1991年国务院发布的《关于收容遣送工作改革问题的意见》，将收容对象扩大到“三无人员”，进一步强化了社会管控色彩。

2003年是一个转折点。“孙志刚事件”引发了全社会对收容遣送制度的深刻反思，当年8月1日起实施的《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》，彻底废止了收容遣送制度，标志着社会救助制度从“管制型”向“服务型”的重大转变。该办法第一条明确立法目的为“保障其基本生活权益”，将救助对象的权利保障置于首位。

而今天，“流散人员”的表述则更进一步，将暂时遇困者视为需要帮扶和服务的对象，体现了更大程度的尊重与关怀。这一理念转变与草案三审稿的其他修改内容一脉相承:规定各级政府应鼓励、支持和引导有劳动能力的救助对象自助自立，体现了“授人以渔”的积极救助理念;针对截留、挪用救助资金等行为增设罚则，则筑牢了救助资金安全的法治防线。这些修改共同构成了一个更加完善、更具温度的社会救助法律体系。

(四)修改的边界:不影响制度内容与工作开展

需要特别指出的是，施春风在记者会上特别强调:“这一修改不涉及对该项救助制度内容的调整，不影响相关救助工作正常有序开展”。

这一强调具有重要的法律实践意义。法律术语的修改，并不意味着对原有救助对象的排斥，更不意味着救助范围的缩减甚至救助工作的停滞。相反，“流散人员”的表述是在原有基础上进行的扩展和优化，其涵盖面更广、包容性更强。所有原先被涵盖的群体，无论其是否确有乞讨行为，只要符合遇困条件，仍然受到救助制度的保护。同时，那些原本可能因为“乞讨”二字而处于制度灰色地带的人群——比如失智走失老人、务工不着的外来劳动者、因自然灾害或其他突发事件暂时流散在外的群众——借助这一新术语，也能更加明确地获得制度的关照。

这种“只改术语、不改制度”的做法，既体现了立法的前瞻性和科学性，也体现了立法的务实性和连续性。它既接受了社会现实的推动，又不因法律修改而产生制度的紊乱或空转，实现了法律稳定性和社会进步性的有机统一。