同样是生态环境损害救济，为何法典实施后会有大不同？

（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

2026年8月15日即将正式实施的《中华人民共和国生态环境法典》（以下简称生态环境法典），为生态环境领域的精准追责、高效修复注入了坚实法治力量。生态环境法典将“违反法律规定”明确为构成生态环境损害赔偿责任的前提，那么在实践中如何厘清合法与违法的责任边界？法典中涉及损害赔偿的条款又将为基层生态环境执法的处罚裁量、责任追究带来哪些影响？记者就相关问题采访了专家和执法人员。

如何厘清损害中合法与违法的责任边界？

《生态环境法典》第1073条明确提出构成生态环境损害赔偿责任的前提为“违反法律规定”，这将带来什么影响？

“合法与否的判定标准，在于企业主体是否遵守国家或地方所规定的环境义务，并取得相应的行政许可或授权。”中南财经政法大学法学院教授高利红表示。

合法情形下导致生态环境损害的主要原因通常包括三类：一是因规划不当、经营主体过于密集以及缺乏区域总量控制，二是由于缺乏相关环境标准或环境标准制定不合理，三是因违法行政许可或授权而造成生态环境损害。

“因此在合法情形下，应通过行政机关与行为人的协商，在行为人自愿的情况下促使其主动承担环境义务。”高利红介绍。

高利红表示，在合法情形下，可以通过柔性沟通的方式，激励行为人选择比环境标准要求更为合适的行为方式，弥补环境标准或具体行政许可决定在生态环境保护上的不足。行为人主动承担环境义务的激励因素，不仅来自政府承诺的优惠和奖励，也来自资本市场、社会公众、供应链等外部力量的监督。合法情形下的协商，其性质并非法律责任的追究，而是企业在面对外部力量的环保压力时，主动承担环境保护义务，以此维护企业绿色形象与社会声誉。而对于行为人不愿承担或部分承担的责任，应由行政机关承担最终补充责任。

而在违法情形下，生态环境损害救济过程中有两种路径。

一种路径是行政执法路径，行政执法路径中政府机构的角色是执法者，主要以行政命令的形式开展环境执法。另一种路径是政府索赔，此时政府机关的角色定位为赔偿权利人，通过磋商流程或者提起生态环境损害赔偿诉讼要求赔偿义务人担责。

“在行政执法路径中，行政机关有时也会与行为人协商执行方式，这就是行政执法中的‘执行和解’。行政执法和解的运行机理在于面对执法困难、执法纠纷等影响执法顺利开展的情况，由执法主体作出适度的执法退让，减免处罚就是其中一种。”高利红表示，法典1056条对这一内容作出了明确规定。

法典让企业更有动力在行政程序中主动启动修复

“生态环境法典第1056条，有助于引导企业开展生态修复。”苏州市生态环境综合行政执法局执法人员郑兴春表示。

他介绍，过去部分企业存在认知误区，认为处罚不可避免便消极应对，放任环境损害后果扩大。在明确轻罚免罚规则后，绝大多数企业会在整改期限内完成治理，或在处罚裁量阶段主动整改，积极与执法人员沟通、报送整改进度，以争取从宽处理。而目前各地制定的清单，对轻罚免罚适用情形的列举相对刚性，未被纳入清单的违法行为，企业主动整改的意愿普遍不高。生态环境法典第1056条对从轻、减轻以及不予处罚的情形作出了更为细化、明确的规定，这将为各地生态环境执法部门行使行政处罚自由裁量权提供更加清晰、统一的适用标准，也有利于清单范围之外的违法企业主动开展整改。

“此前我们在适用轻罚免罚措施时，均严格对照清单执行，以避免做出的行政行为没有法律依据。法典施行后，我们可以直接援引1056条作出从轻、减轻或不予处罚决定，法典为轻罚免罚的规范适用提供了更高层级、更为清晰的法律支撑。” 郑兴春说。

他表示，某地曾发生过一起企业非法排污污染外环境案件，同类违法行为以往处罚额度约20万元。在向企业释明从轻处罚适用规则后，企业投入十余万元第一时间开展生态环境修复，有效减轻环境损害后果，最终依法处以5万元罚款，企业综合成本较单纯受罚更低。法典对这类实践中行之有效的做法予以固化和规范，待施行后，能更顺畅地引导企业主动开展生态修复，实现执法效果与生态保护效果相统一。

“生态环境法典第1056条在一定程度上做好了行政处罚和生态环境损害赔偿的内外联动、有机衔接。”上海市闵行区生态环境局执法人员王谦谦表示。

她介绍，第1056条第二款通过“修复减罚”的利益引导机制，让企业有动力在行政程序中主动启动修复、积极履行赔偿。1056条也为“修复优先”提供裁量依据。生态修复具有时效性，等到行政处罚走完再启动索赔磋商，往往错失最佳修复窗口。第1056条第二款使执法机关在处罚裁量时有了明确的从轻依据，可以在程序前端就引导企业先行修复，这与《关于深入推进生态环境损害赔偿制度改革若干具体问题的意见》中“赔偿义务人主动要求开展修复”的鼓励导向一脉相承。同时，1056条回应了法律责任体系化的需求。生态环境法典正式公布前，长久以来环境法律责任衔接的痛点在于“同质性责任重复负担、惩罚性过重减损修复效果”。第1056条第二款恰好提供了一种“修复减责”的正向协调方案——不是通过程序上的折抵，而是通过实体裁量上的激励，让不同性质的责任在实践中形成合力而非冲突。

法典明确损害赔偿案件诉讼时效

除了优化执法裁量、激励企业修复，法典还明确了生态环境损害赔偿案件的诉讼时效，破解实践中追责难的痛点。

“法典1054条明确了生态环境案件民事诉讼的诉讼时效期间，同时明确诉讼时效期间自知道受损害及责任人之日起计算，对生态环境损害赔偿案件的办理起到了积极作用。”郑兴春表示。

郑兴春介绍，1054条明确诉讼时效期间自知道责任人时起算，主要的目的是针对无法当场抓住违法嫌疑人的案件。有一些案件因为短期内无法确定违法责任人，但是生态环境损害修复又必须尽快开展，这时候就由地方政府或是一些公益机构代为开展，但因责任人没有确认无法向其追责。有了法典1054条后，即使是多年后才能确认责任人，也可以依法进行诉讼，要求违法责任人承担相应的责任。

“另外，与一般民事案件通常适用的3年诉讼时效相比，法典1054条将生态环境民事诉讼时效统一延长为5年。”郑兴春表示。

生态环境侵权不同于普通侵权，其损害常具有潜伏性、迟延性、持续性和专业识别难度大等特点。同时，生态环境侵权中的受害人通常在信息、技术、举证能力上处于显著弱势地位。这类案件需要较一般民事案件更有利于被侵权人的诉讼时效制度。

“第1054条使得违法成本显著提高，侥幸空间被大幅压缩。”王谦谦介绍。

王谦谦表示，此前，《中华人民共和国行政处罚法》《生态环境行政处罚办法》规定，对一般行政违法行为的行政处罚的追责时效为两年，涉及公民生命健康安全、金融安全且有危害后果的，上述期限延长至5年；《中华人民共和国民法典》第188条规定了普通民事诉讼时效为3年，第1234、1235条对生态环境损害赔偿的相关规定在侵权责任编下，因此在没有特殊规定的情况下，此前生态环境损害赔偿也应适用此规定。《生态环境损害赔偿管理规定》第17条则规定，“赔偿权利人及其指定的部门或机构在发现或者接到生态环境损害赔偿案件线索后，应当在三十日内就是否造成生态环境损害进行初步核查。对已造成生态环境损害的，应当及时立案启动索赔程序”。该条款是对政府内部的工作程序要求，与限制被侵权人起诉权利的诉讼时效性质不同，并未直接设定一个类似5年或3年的追责/诉讼时效。

而《生态环境法典》第1054条对造成环境污染、生态破坏等危害后果的违法行为的行政处罚追责时效及提起生态环境民事诉讼的诉讼时效均规定为5年，为赔偿权利人争取了更多的追偿时间。生态环境损害的后果往往具有隐蔽性和滞后性，新法将追责和诉讼时效统一延长至5年，意味着违法者将面临更长期的法律风险，这极大地强化了对潜在违法者的法律威慑力。

“有一些生态环境案件，在知道受损害及责任人之日起计算，生态修复还得3年以上，那责任金额就很难确定。5年的诉讼时效，更有利于确定责任金额。”郑兴春介绍。

另外，《生态环境法典》第1074条对海洋生态环境损害赔偿诉讼启动条件作出调整，将原“给国家造成重大损失”修改为“给国家造成损失”。

“实践中，‘重大损失’不仅在损害量化、证据固定上面临较大困境，也抬高了海洋生态环境损害赔偿诉讼的启动门槛，这也是在实践中海洋损害赔偿案件比陆地上案件少的重要原因。”厦门大学法学院副院长朱晓勤表示，法典删除“重大”这一限制性要件，大幅降低索赔启动门槛，有利于依法及时追究污染者责任，更好地衔接海洋生态修复与损害赔偿工作，对强化海洋生态保护具有重要的实践指导意义。