郑渝川 | 基层的铁饭碗究竟好不好端，镇村的工作好不好做？

华中师范大学政治学与国家治理研究院教授、博士生导师田先红所著的《小镇里的中国》一书，将华中地区一个乡镇政府在最近几十年来的治理沿革纳入观察和研究的范畴，收集剖析了大量样本乡镇的档案资料尤其是信访案件记录、政策文件和法律文书，并开展了扎实的追踪田野调查，对照了20世纪90年代至本世纪初基层信访治理的状况、税费改革后的基层信访治理状况，从而挖掘了发展与稳定之间的张力规范、限制、驱动乡镇政府的规律，探究出国家和基层政权的制度供给能力及其实施绩效。

这本书的出版，具有重要的学术意义，对于关心中国基层治理和稳定的研究者、大众读者更为具体地了解国情也具有不可低估的参照价值。

笔者在此前对乡村治理、县域和乡镇运行相关学术著作撰写书评时，其实已经几次提到，哪怕是县城、乡村的城乡子弟，对于县域和乡村的治理运行，了解也非常有限——近些年来因就业形势紧张而形成的考公考编热，甚至县镇基层一些机关单位的临聘岗位，竞争也非常激烈。但报考者、应聘者对于基层单位和岗位的了解，对于“上岸”后将面临怎样的压力，处于什么样的环境，单位和领导究竟关心什么，一无关系二无特殊资源的“上岸”者要如何脱颖而出，其实都是不清楚的。

所以，通过这本书，希望通过考公考编，获得稳定工作和生活，尤其是希望回避热门部门、城市岗位的竞争，通过基层岗位“上岸”的读者，可以看到一个更为真切而非滤镜后的基层岗位状态。

基层岗位总体上而言都将面临大量琐碎的工作，事实上，进入各类性质的企业，一线岗位的工作特点也必然如此。概括起来，即如乡镇一级的干部，琐碎的工作主要包括四类：第一，就是常态化，日常行政事务，这类事务压力不大，但需要占用工作时间，比如书中所提到的迎接上级检查——“上级设定检查考核的具体目标和治标任务，决定检查验收的方式”，这由不得基层不重视，因为这很可能关系到上级和转移支付拨款是否如数及时到位，还决定着基层干部的仕途前景。书中谈到，迎检是个很有专业性的活儿，“在迎检实践中，某些基层干部也习得和积累了诸多迎检的‘技巧’”，比如重点“包装”一些农户，使其掌握检查的先关要求、备齐材料、学习掌门话术。还有就是要提供大量详实、真实的图表资料等以备查验。

第二，上级交办工作，往往是上级指派的重点项目工作（需求和目标经常发生变动），维护稳定、解决诉求的具体工作，涉及到大量的走访、调查、协调、回应，许多项目都大大超出了街道、乡镇的财力、人员能力范畴，基层干部需要大量消耗时间来勉强完成或无法完成，将尽力筹办的情况上报；

第三，为增强基层发展动能，增加就业的招商引资。

第四，调处基层矛盾，将问题尽可能控制在镇村两级，这也是人们常说的“稳定压倒一切”。

这些都意味着，事情不仅琐碎，而且压根就不是很多人所预期的那种一成不变，循规蹈矩就能完成的工作。虽然法律、制度、政策明晰，但具体执行中的模糊空间、可解释可变通的空间巨大，基层干部理论上有巨大的裁量自由，但这却是以担负问责责任甚至法律惩处风险为代价的。换言之，问责制使得裁量自由实际上变成了很多干部宁可不要的烫手山芋，希望上级尽可能精准界定要不要做、如何做、做到什么程度。

以《小镇里的中国》书中所提到的那样，几十年来，从上到下，落实到基层的治理，已经从偏重意识形态教育到注重制度建设、从软性约束到刚性约束发展转变。“市场经济的兴起，人们自我意识、个人本位观念的强化”，使得传统的规训、宣讲、引导等工作手段变得越来越难以推行，基层工作越来越多地采用目标责任制。

21世纪初，包括这本书所提及的样本乡镇在内，国内许多地方的乡镇，村民大量上访，且频频出现越级上访，为此乡镇政府和村组的工作重心不可避免转入包保责任制，相当数量的人手配置到工作专班，就像足球场上的盯人中卫。参与到这套责任制、专班的人员被要求包掌握情况、包解决困难、包教育转化、包温控管理、包依法处理，一旦局面失控，必然引发问责。这也触发了对应的截访，甚至工作人员需要想尽办法陪同上访者吃喝玩乐。这些应对方式显然只能治标，无法治本。因为无论是县还是镇村，并没有财力甚至行政权力治本解决频繁导致上访的问题，比如曾长期困扰中西部省份诸多基层乡镇的民办教师安置。

应该说，经由从21世纪初以来的20多年里，基层治理制度体系得以空前强化，疫情三年进一步增强了这套体系的组织化、动员能力和协同水平。再加上各级各地公共治理趋于水平更高的法治化、专业化，再有就是转移支付机制的优化、科学化，许多过去困扰着基层干部的老大难问题得到了解决。

虽然如此，在而今的县域以及镇村，仍然不可避免面临缠访者，尤其是谋利型上访者。这类上访者深谙信访法规，对于不同层级的政府的权限、关注“痛点”都很了解，通过政策漏洞来捕捉上访机会，其诉求游走在合法但不合理的边缘，比如不符合条件的一些福利政策待遇。

缠访者对于基层工作人员甚至县镇领导精力的牵涉显然是巨大的，尤其是在现有的压力型信访治理体制下，前者拿捏后者，很容易试探出对方的“痛点”。过去10多年来，国家发展战略从过去的以农支工，转向以工哺农，大规模提高了对农业、农民、农村工作的经费投入，这意味着基层可支配资源尤其是财力的增强，说白了，就是基层用来摆平的钱确实多了，缠访者的行为确实可能带来回报。再加上很关键的一点，那就是这些年来因产业政策而实现的企业项目从沿海东部到西部的转移，许多镇村的村民身边出现了许多企业，涉及到排污、噪声、占地补偿等问题。缠访者的诉求往往夹杂着合法合理诉求，还能轻易寻求其他村民中的同盟力量。这就使得基层干部与缠访者之间的博弈变得异常艰难，博弈结果往往就是，县镇和村组不得不屡次下沉底线，放弃原则，为的是暂时搞掂麻烦。“他们采用各种摆平手段，以图达到让上访者息诉罢访的目的”，虽然这可能创造出更大的道德风险，带来相对而言更多的效仿。

正如书作者所说，近年来随着各地开始应用12345热线，建立快速获取民众意见建议的渠道体系，这实际上增加了基层尤其是街道、乡镇干部的压力。对于地级市、县级两级党政而言，12345热线切实降低了民众反映问题的成本，降低了门槛，减少了对信访秩序的冲击——然而，对于基层而言，这也意味着传统信访渠道所可能发挥的过滤无关紧要甚至是毫无法理依据支撑的诉求的作用失效，基层承揽的热线工单数量必然陡然增加，基层干部陷入疲于奔命响应、调查、调解或执法解决、反馈、根据投诉者意见再响应的循环之中。

所评图书：

书名：《小镇里的中国》

作者：田先红

出版社：中国人民大学出版社

出版日期：2026年3月