图说纷争：林业与用地“两张图”的博弈三十年

基于自然资源部、国家林草局历年政策文件的系统解读

同一片土地，林业与用地犬牙交错——“两张图”冲突

️ 一、两幅图，三十年：一场无声的制度角力

在我国自然资源管理的版图上，长期并存着两套权威数据：自然资源部门以国土调查成果为基准的“用地一张图”，与林业部门以森林资源管理数据为底版的“林地一张图”。两套体系各行其是，同一地块在不同图上的身份标签常常判若云泥——这便是被基层称为“两张图”的旷日持久的纷争。这场纷争，表面是数据的差异，实则是法律、技术、考核、利益的多重博弈，绵延三十余年，直至今日仍在弥合之中。

这场博弈的起点，深植于2018年机构改革之前的多头分治体制。三重矛盾环环相扣：

法律分类的错位。《土地管理法》将林地归为农用地，《森林法》却从资源属性独立定义林地；国土调查将园地与林地并列，果园从此脱离林地范畴。

️ 调查技术的割裂。底图分辨率、地类划分、技术方法各行其是，同一地块在林业清查中为林地，在国土调查中却为非林地。

⚖️ 考核指标的互搏。耕地保有量 vs 林地保有量，均为地方“一票否决”硬指标，地方政府陷入两难。

⚠️ 二、博弈之痛：“两张图”酿成的五大治理困局

审批梗阻：互为前置的僵局同一地块国土为耕地、林业图为林地，两部门各执一词，用地互为前置。

⚡ 执法迷失：选择性执行的困境因数据差异，出现国土林业两不管，法治权威被蚕食。

考核扭曲：左右互搏的闹剧林粮矛盾，个别地方“一套数据两头报”，考核严肃性消解。

分配失据：生态补偿的乱象同一地块可能双重补贴或两头落空。

基层重负：重复投入的虚耗同一地块跑两遍、填两套表、用两个APP，基层苦不堪言。

耕地与林地边界模糊——正是“两张图”冲突的真实写照

️ 三、破局前奏：机构改革与调查统一（2018—2022年）

️ 2018年机构改革与自然资源统一调查——奠定“一张底版”的制度基石

2018年党和国家机构改革，将土地、森林、草原等自然资源调查登记职责整合至自然资源部，为统一调查奠定体制基石。第三次全国国土调查（“三调”）以统一分类标准，为每一个地块认定了唯一地类身份。2022年，自然资发〔2022〕5号文提出“四统一”要求，自然资办函〔2022〕411号文明确用地审查报批以“三调”为基础的最新年度变更数据为准——从“数出多门”转向“统一底版”。

四、边界攻防：53号文的关键突破（2023—2024年）

2023年4月，自然资发〔2023〕53号文（简称“53号文”）出台，以“三调”为统一底版，创造性地建立“一图三策”差别化处理规则：

第一策（核实确认）：国土认定为林地、属国家退耕还林或防护林等，经共同确认后按林地管理。

第二策（核实确认）：国土认定为林地、但属农民承包耕地上种树的，逐步恢复为耕地，林草部门不办审批、不纳执法。

第三策（核实确认）：国土认定为耕地、但属1998年后毁林开垦且未划入耕地保护红线的，按林地管理，建设占用依林地程序办理。

同年12月，自然资办发〔2023〕59号文强调地类变化须两部门共同审核。林地管理正式纳入国土空间统一用途管制，博弈双方在一张底版上达成边界共识。

从对抗走向协同：自然资源与林草部门联合工作机制逐步建立

五、协同共治：常态化机制的构建（2024—2025年）

2024年，自然资发〔2024〕78号文启动全国普查，对不一致图斑逐一核实，“外业只跑一次”。2025年，协同机制工作方案出台，统一标准、统一时点、统一平台，数据联动更新。同年9月，自然资办发〔2025〕33号文实现林草调查成果直接嵌入国土变更调查链条。自然资源部2025年工作要点明确提出形成各方认可、共同使用的“一套数”——从“统一底版”到“一套数”的跃升。

六、决胜集成：38号文从数据统一到要素保障跃升（2026年）

2026年3月，自然资发〔2026〕38号文（“38号文”）印发，共13条举措，定位为“十五五”要素保障冲锋号。实现三大跃升：

从“数据统一”到“审批统一”。 推动用地用林用草在同一平台联审，一次选址综合论证，实现“审批一平台”。

从“事后认定”到“源头保障”。 主动对接重点项目空间需求，将“一张图”变为选址决策引擎，从源头避免冲突。

从“技术规范”到“制度保障” 。用地报批以最新年度变更成果为参考，固化全流程制度闭环，依托“一张图”加强日常监管。

38号文强调：依托“一张图”加强日常监测监管，确保政策不走偏、不走样。三十年博弈进入制度化、常态化新阶段。

️ 七、图定乾坤：博弈终局的启示与展望

回望八年关键历程，一条清晰主线：体制重构 → 调查统一 → 边界划定 → 协同融合 → 系统集成。从博弈规则改写到底版统一、边界划定、机制保障，直至38号文实现治理闭环。三十年“图说纷争”，终归一图定乾坤。

✨ 当前，“两张图”技术层面已基本画上句号，数据融合与联动审批机制正在基层加速落地。虽然部分堵点依然存在（数据版本不统一、共享时滞等），但随着38号文的深入推进，“统一标准、统一时点、统一平台”的协同机制将全面建立。

从“两张图”到“一张图”，变的是数据，更是治理的逻辑；破的是壁垒，更是时代的桎梏。三十年博弈，终归一图定乾坤。

参考文献

[1] 自然资源部、国家林业和草原局.《关于共同做好森林、草原、湿地调查监测工作的意见》（自然资发〔2022〕5号），2022年1月.

[2] 自然资源部、国家林业和草原局.《关于以第三次全国国土调查成果为基础明确林地管理边界规范林地管理的通知》（自然资发〔2023〕53号），2023年4月.

[3] 自然资源部办公厅.《关于按照实地现状认定地类规范国土调查成果应用的通知》（自然资办发〔2023〕59号），2023年12月.

[4] 自然资源部、国家林业和草原局.《关于开展全国森林草原湿地荒漠化普查工作的通知》（自然资发〔2024〕78号），2024年4月.

[5] 自然资源部.《关于印发2025年工作要点的通知》（自然资发〔2025〕13号），2025年.

[6] 自然资源部、国家林业和草原局.《年度森林草原湿地荒漠化调查监测与国土变更调查协同机制工作方案（试行）》，2025年4月.

[7] 自然资源部办公厅、国家林业和草原局办公室.《关于开展2025年度全国国土变更调查及森林草原湿地荒漠调查监测工作的通知》（自然资办发〔2025〕33号），2025年9月.

[8] 自然资源部、国家林业和草原局.《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号），2026年3月.

从数据纷争到协同共治·一张图承载美丽中国