构建“三位一体”政府采购风险防控体系

（来源：中国政府采购报）

转自：中国政府采购报

【从“程序合规”转变为“结果导向”】

构建“三位一体”政府采购风险防控体系

■ 吴晋林

随着“数字中国”建设与财政管理改革的持续深化，政府采购活动正经历从“程序合规”到“绩效导向”、从“线下分散”到“线上集成”的深刻变革。行政事业单位作为政府采购的重要主体，其采购行为的规范性、经济性与廉洁性，是社会关注的焦点，也是提升国家治理效能的内在要求。近年来，各单位在政府采购内控体系建设上成效显著，但面对复杂的市场环境、精细化的管理要求以及隐蔽性更强的廉政风险，传统的风险防控模式亟待升级。本文试图探讨如何通过系统性革新，构建适应数字化时代要求的政府采购风险防控长效机制。

现实审视：政府采购活动中的多维风险图谱

政府采购链条长、环节多、涉及利益方广，风险贯穿始终。笔者认为，风险并非孤立存在，而是呈现于参与主体、操作过程及监督盲点等多个维度，相互交织，形成复杂图谱。

——参与方行为失范风险：专业缺失与道德风险的叠加。笔者认为，这是风险产生的源头之一。

在采购人方面，部分单位“重业务、轻采购”，采购岗位人员专业能力不足、流动性大，对法律法规和政策理解执行存在偏差。更为关键的是，在预算编制、需求制定等前端环节，需求部门人员可能因与供应商不当接触，在技术参数、资格条件设置上植入倾向性、排他性条款，为特定供应商“量身定做”，构成源头性廉政风险。采购管理部门人员若不能坚持原则，或在外部请托下与采购代理机构串通，将使采购活动的公正性荡然无存。

在采购代理机构方面，作为专业服务机构，采购代理机构本应发挥独立、专业的作用。然而，部分代理机构为维系客户关系或谋取不当利益，利用其专业优势，在文件编制、程序组织中有意为特定供应商提供便利，或对采购人的不当要求作出妥协性配合，丧失了其应有的第三方公正立场。

——流程管控断裂风险：事前、事中、事后环节的管控漏洞。政府采购是一个动态过程，各环节的松懈都可能导致风险。

一是前端管控虚化。预算编制脱离实际，如虚高造成资金浪费、过低导致采购失败或质量不达标。需求调研走过场，缺乏科学论证、市场竞争性评估，潜在“内定”供应商。

二是中端程序异化。笔者认为，这是风险高发区，主要体现在：采购方式选择不当，刻意规避公开招标；采购文件含有歧视性、排他性条款；评审因素设置不科学、不量化，为“人情分”“关系分”留下操作空间；开标、评标现场组织不规范，评审专家独立性受干扰。

三是后端履约失效。目前，“重采购、轻履约”现象普遍。比如，合同签订把关不严，关键条款缺失；履约验收流于形式，未能对标的物的数量、质量、性能进行实质性核验，导致“中标一套、交付一套”；付款审核与履约情况脱钩，使得验收环节的监督作用形同虚设。

——监督效能衰减风险：内部失灵与外部乏力的并存。笔者认为，监督是防控风险的“防火墙”，但当前监督体系存在一定短板。

在内部监督方面，采购单位内部纪检、审计、财务等部门对采购业务的监督多为事后介入、抽查式监督，对全过程、实时性的动态监督难以覆盖。部门间信息壁垒导致监督碎片化，难以对采购全链条进行关联分析。

在外部监督方面，虽然有财政、审计、监察等多部门监管，但监督合力并未完全形成。社会公众和供应商监督的渠道和有效性也有待提升。监督的滞后性与分散性，使得许多风险问题在造成损失后才被发现。

成因剖析：风险背后的制度、管理与技术短板

在笔者看来，前述风险表象的背后，是深层次的体制机制与管理技术问题。

一是制度执行力递减，“中梗阻”现象突出。国家层面已建立起较为完善的政府采购法律框架，但部分单位在执行中“打折扣”“搞变通”。例如，以时间紧、任务特殊为由规避公开招标；对政府采购政策功能的理解和执行停留在表面，未能有效落实。

二是全链条管控不健全，存在“断点”和“盲区”。许多单位的采购管理仍局限于招投标这一狭窄环节，未能将管理向前延伸至预算绩效和需求管理，向后拓展至资产管理和绩效评价。预算、采购、合同、支付、资产、绩效等环节由不同部门管理，信息不共享、流程不衔接，形成“管理孤岛”，使得风险可以跨环节传导和隐匿。

三是数字化赋能不足，“信息孤岛”制约智慧监管。许多单位仍采用线下纸质审批、手工操作为主的模式，或仅实现了部分环节的电子化。财务系统、预算管理系统、采购交易系统、合同管理系统、资产管理系统、支付系统彼此割裂，数据无法自动流转和比对。如此一来，这会导致以下问题：流程透明度低，人为干预空间大；无法进行大数据分析和风险预警，如无法自动识别围标串标嫌疑、价格异常、供应商关联关系等；管理效率低下，大量精力耗费在重复录入和跨部门协调上。

路径构建：打造“三位一体”风险防控体系

面对挑战，应以系统思维推动政府采购管理变革，构建“制度约束刚性有力、流程管控闭环智慧、廉洁文化深入人心”的“三位一体”风险防控体系。

——强化制度体系的“硬约束”与执行力。笔者认为，明确的制度体系有利于规范个体行为，推动政策从“纸面”到“地面”。

一是织密“制度笼子”。在遵循上位法的基础上，各单位需制定更细化、更具操作性的内控制度。制度应覆盖从采购预算、需求、实施、合同、履约到绩效评价的全流程，并明确每个环节的责任部门、岗位、权限、时限和标准，实现事事有规可依、环环有章可循。

二是推行“岗责清单”。严格落实不相容岗位分离原则，制定清晰的政府采购岗位职责清单与权限清单。将风险防控责任嵌入岗位说明书，实行关键岗位人员轮岗和交流制度。强化采购人主体责任，明确单位主要负责人、分管领导、需求部门、采购部门、财务部门、验收部门等的具体责任，形成内部制衡。

三是强化专业能力建设。建立常态化、分层分类的培训机制，不仅要培训法律法规和操作流程，更要强化采购需求管理、成本效益分析、合同管理、谈判技巧、数字化工具应用等实务能力。同时，将培训考核与岗位任职资格适度挂钩，提升队伍专业化水平。

——构建全流程、闭环化的“智慧管控”主链条。防控必须嵌入业务流程本身，从事前预防、事中控制到事后问责，形成管理闭环。

一是事前“防”的精准化。笔者认为，要强化预算与需求的源头管控。推广采购需求标准，建立通用货物服务的配置与价格标准库。重大项目推行需求公示和专家论证制度，引入第三方专业机构进行需求评估。利用历史数据对预算进行智能复核，对明显偏离历史均价或市场行情的预算提出预警。

二是事中“控”的自动化与透明化。这是数字化赋能的核心场景。所有采购流程应尽可能在统一的数字化平台上运行，实现“业务线上走、节点线上审、痕迹线上留”。系统应内置合规性检查规则，自动对采购方式选择、资格条件设置、评审因素等进行合规校验。推行招标文件标准化模板，减少自由裁量空间。推广远程异地评标、视频直播开标，最大限度减少人为接触。利用大数据分析技术，在开标、评标环节实时比对投标文件雷同度、识别关联企业围标、分析报价合理性等，并向监管人员推送风险预警。

三是事后“评”的刚性化与效用化。验收环节必须由需求部门、采购部门、技术专家等多方参与，并利用移动终端、物联网设备、影像资料等实现验收过程可追溯、结果可复核。同时，推行采购结果与预算绩效、资产配置、后续采购资格挂钩的管理机制。建立供应商履约信用评价体系，将评价结果应用于后续采购活动。

——打造“数智融合”的监管新手段。数字化不是简单的流程电子化，而是驱动管理变革和风险防控模式重构的核心引擎。因此，应着力建设或升级集操作、监管、服务、决策于一体的智慧政府采购平台。

一是建设“一体化”业务中台。打破系统壁垒，推动与财政预算管理一体化系统、国库支付系统、资产管理系统的数据贯通和业务协同，实现从项目库、预算、采购计划、交易执行、合同签订、履约验收、资金支付、资产入库、绩效评价的全生命周期数据自动归集和“一键可查”。

二是开发智能化监管大脑。基于全流程数据，构建风险监测预警模型，将风险预警从“事后查处”转向“事中干预”和“事前预防”。利用大数据、人工智能技术，智能监测异常行为，如同一IP地址投标、投标文件制作机器码相同、不同供应商报价呈规律性差异、中标价格长期接近预算、合同频繁变更等。

三是构建全景化供应商画像。整合工商、司法、税务、征信以及历史履约评价等多源数据，为供应商建立动态信用档案和风险画像。在采购评审、资格审核等环节，为采购人提供精准的决策支持，让“失信者寸步难行、守信者一路绿灯”。

四是打造可视化决策支持中心。通过数据驾驶舱，实时展示采购规模、节约成效、政策功能落实、风险预警分布等情况，为各级管理层提供直观、科学的决策依据，实现“用数据说话、用数据管理、用数据决策”。

——培育“不敢腐、不能腐、不想腐”的廉洁文化软环境。笔者认为，制度是刚性约束，技术是无形藩篱，而文化则是深层滋养。构建“不敢腐、不能腐、不想腐”的有效机制，最终需落脚于采购参与各方思想觉悟与职业操守的全面提升。这要求超越单纯的风险管控，向价值引领与行为自觉升华。

一是以“不敢腐”的惩戒警示强化敬畏之心。通过常态化、场景化的警示教育，将政府采购领域典型案例转化为鲜活的“清醒剂”与“教科书”，深刻揭示腐败成本，让每一位参与者知敬畏。同时，畅通并规范内部监督举报渠道，严格落实责任追究，确保任何违规行为都能被及时发现、严肃查处，形成持续强大的震慑效应。

二是以“不能腐”的制度文化筑牢行动自觉。廉洁文化应深度融入采购全流程的制度设计与日常管理。通过清晰的权责清单、公开透明的操作流程、同事间的相互提醒与监督，推动合规操作铭刻于心。同时，将廉洁要求嵌入岗位职责、绩效合约与晋升考评。

三是以“不想腐”的价值认同实现文化浸润。积极倡导“廉洁采购、阳光采购、价值采购”的职业荣誉感，树立并宣传恪守底线、专业公正的先进典型。通过理念宣导、专题研讨等多种活动形式，将公平、诚信、节俭的采购核心价值观内化于心、外化于行，使廉洁自律从外部要求转化为从业者的内在追求和道德选择。

总之，推动制度、技术、文化三者同向发力、一体推进，有助于构筑坚不可摧的政府采购廉政防线，为行政事业单位财政资金的高效使用和公共服务水平的持续提升提供坚实保障。

（作者单位：中共浙江省委党校）

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