2026年预算草案解读：“第二本账”目标收入持平，土地市场能否迎来拐点？

记者 王珍

2026年中央和地方预算草案报告显示，今年地方政府性基金预算本级收入目标为52644.32亿元，与上年基本持平。在地方政府性基金预算收入中，最大的一项是国有土地使用权出让收入，占比近80%。

在中国的财政预算体系中，政府性基金预算又称“第二本账”，排在一般公共预算之后，其收入来自特定的费或基金（如土地出让收入、民航发展基金等）。政府性基金预算是地方政府进行大规模基础设施建设和城市扩张的主要资金来源。由于近年来房地产市场调整，土地出让收入下滑，导致政府性基金预算收支压力增大。

今年地方政府性基金预算本级收入目标和上年持平，这是否意味着土地市场将迎来复苏？分析师表示，今年土地出让收入或仍将承压下行，但在存量商品房收储、限购限售放松及房企融资环境边际改善等因素支撑下，土地出让收入降幅有望收窄。

2025年，国有土地使用权出让收入41518亿元，比上年下降14.7%，连续四年下降，但降幅比2024年收窄1.3个百分点。

数据来源：财政部 制图：界面新闻

“2025年土地出让底价已有所企稳，若2026年土地出让底价与去年一致，通过预测模型可得2026年国有土地使用权出让收入约3.8万亿元，较2025年同比下滑8.1%，降幅收窄6.6个百分点。”中诚信国际研究院院长袁海霞对界面新闻指出。

野村中国首席经济学家陆挺对界面新闻表示，2025年地方政府性基金预算本级收入比上年下降8.2%，远低于去年3月预算草案设定的增长0.1%的目标，在房地产实质性复苏尚不明朗、房企拿地意愿依然偏弱的情况下，预计2026年土地出让收入将继续回落。

“今年1-2月数据显示，百强房企商品房销售额同比下降约30%，表明房地产市场尚未实现真正的企稳复苏，即使房价较高峰时期已有大幅调整。”陆挺说。

根据界面新闻的统计，截至目前，有27个省份公布了2025年卖地收入，其中仅5个省份实现增长，其余均较上年下降，且不少降幅在10%以上。另外，在没有公开卖地收入的4个省份（山西、内蒙古、辽宁、西藏）中，至少有1个省份（内蒙古 ）表示去年该项收入减收。

数据来源：各地2025年预算执行报告 制图：界面新闻

去年卖地收入实现增长的5个省份分别为甘肃、云南、新疆、黑龙江、宁夏。其中，云南省2025年卖地收入同比大增15.9%，领跑全国，甘肃其次，增长8.6%，宁夏第三，增长3.5%。不过，这些省份卖地收入普遍偏低，均不足千亿元。

在已公布卖地收入的省份中，有13个省份跌幅大于全国平均水平，其中不乏东部经济大省。

广东省预算报告显示，2025年全省国有土地使用权出让收入完成2415.81亿元，下降11%。展望2026年财政收支形势，广东省表示，房地产止跌回稳基础尚不牢固，财政收入增长面临较大压力。

山东省预算报告提到，2025年全省国有土地使用权出让收入完成3258.36亿元，下降18%，主要是受房地产市场调整影响，土地交易量减少，相关收支相应下降。

此外，江苏省预算报告显示，2025年全省国有土地使用权出让收入完成5588.93亿元，下降23.1%。江苏省还表示，当前财政运行仍面临一系列深层次困难与挑战，其中包括“土地出让收入下滑明显”。

另据界面新闻统计，截至目前，共有25个省份同时公布了2025年卖地收入和2026年卖地收入预算目标，其中，16省预计卖地收入超过去年。其中，黑龙江最为乐观，预计今年卖地收入较上年增长42.8%，其次是安徽，预计增长28.3%。

数据来源：各地2026年预算报告 制图：界面新闻

今年政府工作报告提出“着力稳定房地产市场”，和上年“持续用力推动房地产市场止跌回稳”的表述相比，虽然表述更为精简，但体现了政策目标的深化与升级。

具体来看，今年政府工作报告提及的房地产相关内容包括：因城施策控增量、去库存、优供给，探索多渠道盘活存量商品房，鼓励收购存量商品房重点用于保障性住房等。深化住房公积金制度改革。优化保障性住房供给，加快危旧房改造。有序推动安全舒适绿色智慧的“好房子”建设，实施房屋品质提升工程和物业服务质量提升行动。进一步发挥“保交房”的白名单制度作用，防范债务违约风险。

中原地产首席分析师张大伟对界面新闻指出，“稳”是当前房地产调控的核心目标，这并非停滞，而是在风险出清、预期修复、结构优化基础上展开的可持续运行，旨在实现“稳预期、稳投资、促消费、稳民生”的多重目标。

他进一步表示，这背后有三层含义：一是从单纯需求端刺激转向供需协同发力，强化供给侧改革；二是从增量扩张转向存量盘活，与保障房建设、城市更新深度绑定；三是从短期行政干预转向长期制度建设，推动风险防控和民生保障纳入法治化轨道，实现从“周期性应对”到“战略性重塑”的跨越。

陆挺表示，当前，从高层到市场，对于解决房地产问题的思路越来越清晰，各方也深刻意识到房地产行业下行对整体经济带来的冲击。2026年1月1日《求是》杂志刊发了一篇关于稳定和改善房地产市场预期的重要文章，其中明确强调了几个关键点：一是重申房地产仍是国民经济的重要板块，澄清了部分错误认识；二是明确指出房地产具有金融属性；三是强调房地产作为居民财富的重要组成部分；四是分析了房地产行业下行对全国债务问题积累的负面影响。由于房地产行业长期具有高度金融属性，其下行过程中产生了巨额债务，且其中相当一部分在过去几年未能得到有效化解。从认知层面厘清房地产行业的重要性、持续存在的需求以及待解决的诸多问题，是推动问题解决的关键一步。

陆挺表示，总的来看，房地产行业调整已进入第六个年头，目前已逐步显现出积极迹象，未来2-3年行业实现真正企稳复苏的概率还是非常高的。但他同时强调，要实现这一目标，关键在于房地产行业尤其是房企的债务化解工作需取得实质性进展。