列入环评信用“限期整改名单”需要听证吗？

（来源：中国环境网）

转自：中国环境网

典型案例

近日，某省生态环境部门在环评监督检查中发现某环评单位编制的环评文件存在质量问题，经调查后作出了拟予失信扣分5分的处理。该环评单位收到通知后提出，因其在一个记分周期内已经被失信扣分达18分，若再扣5分将被列入“限期整改名单”，而《建设项目环境影响报告书（表）编制监督管理办法》（以下简称《办法》）规定，一旦生态环境部门发现环评文件由列入限期整改名单的编制单位、编制人员编制的，将不予受理环评文件，受理后即使被批复的，也要撤销环评批复，这对该环评单位业务影响巨大。于是提出申请听证。某省生态环境部门收到该环评单位的申请后，出现了三种意见，并最终采纳了第二种意见。

第一种意见认为，不应开展听证程序。理由是《办法》中规定的限期整改属于行政命令。而行政命令不属于行政处罚，没有必要设置听证程序。

第二种意见也认为，不应开展听证程序。理由是《办法》第33条规定了实施失信记分应当履行的告知、决定和记录等程序，并给予了信用管理对象陈述和申辩的权利，充分保障了信用管理对象的权益，且《办法》没有设置听证程序。

第三种意见认为，应当开展听证程序。理由是根据《办法》第20条和第30条规定，虽然列入限期整改名单是信用监管，但其产生的后果是不受理环评许可申请和撤销环评许可，已经严重影响列入名单的环评单位以及委托其编制环评的建设单位的权益，应当设置听证程序予以保障。

案例分析

针对这一问题，笔者在全国环评信用平台进行了搜索，发现各地生态环境部门对列入环评信用限期整改名单的决定中，确实没有因列入限期整改名单而开展听证的先例。但围绕列入环评信用“限期整改名单”是否需要听证，又很值得讨论。因为被失信扣分的环评单位申请听证的目的是基于列入限期整改名单的后果严重，并希望从实体和程序两方面辩论其被列入限期整改名单的正当性。表面看这是有无听证程序问题，背后却是环评信用限期整改措施的法律性质如何认定，限期整改措施所产生的权益减损与义务负担有无上位法依据，以及失信惩戒措施是否需要正当程序保障的复合性问题。

首先，关于列入环评信用限期整改名单的法律性质。《办法》虽并未明确，但将其规定在“信用管理”一章，表明该措施应属于失信惩戒性质。一般认为，失信惩戒通常是因行为人不能满足现行法律设定的能力与品行的条件而出现“失信”，进而在行为与资格方面受到限制，发生“一处违法，处处受限”的效果。根据《办法》第20条第二款和第30条第二款之规定，一旦环评单位被列入限期整改名单，其编制的环评文件将在限期整改的六个月内不被生态环境部门受理或受理后被生态环境部门撤销批复。这无疑极大限制了列入名单的环评单位的业务行为，是对其权益的重大减损，具有失信惩戒的效果。

基于这一特点，环评信用监管中的限期整改有必要与行政管理中的限期整改相区别。后者通常被认为属于行政命令，而行政命令下的限期整改并不是对违法行为人的人身自由、财产权利的限制和剥夺，不是对违法行为人精神和声誉造成损害的惩戒，而只是要求违法行为人履行法定义务，停止违法行为，消除不良后果，或者恢复原状。换言之，行政命令不是制裁措施，并未减损相对人的权益，也未加以法定义务外的责任和义务。因此，前述第一种意见不妥。

其次，关于限期整改产生的权益减损与义务负担有无上位法依据。这是关于实体上被列入限期整改名单的正当性问题。司法实践中，环评文件的受理与批复属于行政许可范畴。《办法》规定生态环境部门对列入限期整改名单的环评单位编制的环评文件不予受理，实际上创设了以“列入限期整改名单”为条件的行政许可资格。但《中华人民共和国环境影响评价法》和《建设项目环境保护管理条例》中并未设置环评行政许可的资格条件，也未授权将信用记分直接转化为“限制受理”环评申请的执业限制。何况《办法》属于部门规章。根据《中华人民共和国行政许可法》第十六条、第十七条，部门规章只能在上位法设定的行政许可事项范围内，对实施该许可作出具体规定，不得增设行政许可，也不得增设违反上位法的其他条件。显然，生态环境部门对列入限期整改名单的环评单位编制的环评文件不予受理，有违《中华人民共和国行政许可法》。

进而，对于受理时已列入限期整改名单的环评单位编制的环评文件，生态环境部门受理后又撤销批复的规定，也就失去了合法性基础。因为撤销行政许可需要满足《中华人民共和国行政许可法》第69条设定的法定条件，由于“未列入限期整改名单”是部门规章违法设置，而不是《中华人民共和国环境影响评价法》规定的法定许可条件，因而仅以环评文件的编制者被列入“限期整改名单”就撤销其编制的环评批复，也同样缺乏合法性。

要解决这一问题，需要未来在上位法层面为环评许可设置信用约束的资格条件。值得注意的是，《生态环境法典（草案三次审议稿）》第99条第二款中规定“接受委托为建设单位编制建设项目生态环境影响报告书、生态环境影响报告表的技术单位和人员，应当具有良好的信用记录”。未来相关行政法规修订时，若能据此将环评主体的信用约束作为环评许可的资格条件，将为列入环评信用限期整改后的环评许可受理与批复提供合法性基础。

再次，关于失信惩戒措施是否需要正当程序保障的问题。答案是肯定的。信用监管常被称为“软法”“柔性”治理，以致人们对失信惩戒的严厉性缺乏足够认知，忽略了失信惩戒中的正当程序保障问题。以环评信用的限期整改为例，列入为期6个月的限期整改名单，将直接导致环评单位无法开展业务，已承接的项目停滞，市场声誉降低，乃至面临建设单位对环评单位的违约索赔。虽然环评信用的限期整改作为失信惩戒措施，但相较于罚款的行政处罚，对环评单位和相关编制人员的影响更为严厉。这还仅限于环境领域，未关联到其他社会领域，否则，其严厉性将更突出。如果不设置应有的程序救济，失信惩戒难免出现措施滥用，侵害信用管理对象的合法权益。

在失信惩戒中，仅赋予信用管理对象陈述和申辩的程序权利是不充分的。这是由于陈述和申辩通常由作出初步决定的同一机关听取，没有中立的主持人，信用管理对象无法获取并对作出决定一方的证据提出质疑，缺乏质证过程和平等辩驳机会，而且听取陈述和申辩后，是否采纳完全由作出决定一方自由裁量，缺乏公开的程序约束。而听证程序则恰好符合程序公开、公正和公平的原则。听证程序通常是公开进行，可以让公众看到决定的形成过程，增强对信用监管的信任，在听证程序中，负责主持的并不是作出决定一方，一定程度上确保了程序公正性，并且各方当事人可以查看证据、询问证人、提出反证，通过平等对抗暴露事实争议点，帮助决策者全面把握案情，听证过程要制作完整的听证笔录，最后决定还不得违背听证笔录确认的事实，从而保障听证程序的公正性。

尤其需要说明的是，在AI与数字化日趋发展的背景下，信用信息的记录和收集也将越来越数字化。未来可能依赖AI技术就可以轻松识别和抓取环评文件中的质量问题，进而依靠算法技术就可以生成环评单位及其编制人员的信用信息，直接纳入信用名单。这在减少人工干预的同时，也面临数据歧视、技术黑箱和算法暴政的问题。这意味着，数字化时代的环评信用监管更需要正当程序予以保障。

可见，陈述和申辩虽为基础程序，但面对信用惩戒措施的严厉性和事实争议的复杂性，并不足以承载正当程序的要求。听证程序的引入，可以赋予信用监管的双方质证权、辩论权、从而获得中立判断，才能使失信惩戒的资格限制经得起法治的拷问。失信惩戒作为信用建设的基本机制，其正当性不仅源于实体法的授权，更取决于程序保障的完备性。不论其名称如何“温和”，任何涉及相对人或管理对象权益“实质性影响”的制度都应当符合法治原则。在环评信用监管中，程序不仅是手段，更是为了让失信惩戒机制遵循正义，让信用体系在法治的轨道上行稳致远。

作者系北京市西城经济科学大学副教授、北京德恒律师事务所兼职律师