完善养老保险全国统筹，关键在打通央地“信息孤岛”

来源：第一财经

　　作者：唐珏

　　在央地间信息不对称问题未得到有效缓解之前，不宜实施中央统收统支模式，否则社保征缴规范程度会下降更多。

　　“十五五”规划建议提出，完善并落实基本养老保险全国统筹制度。这一制度不仅关系到亿万职工的养老保障权益，更牵动着全国社保基金的收支平衡与区域经济协调发展。笔者认为，未来可以考虑通过两方面改革，解决央地间信息不对称问题，促进全国统筹改革进一步发展。

　　改革开放后，政府逐步恢复职工养老保险制度。由于此前缺乏积累，且积淀了大量应退未退人员的历史欠账，制度恢复后，基金收支平衡面临巨大压力。为了充分调动地方政府的征收积极性，中央政府在县市层面对职工养老保险基金进行统筹。这种模式下，基金征收和养老金发放都由县市负责；若基金收不抵支，需要本级财政补贴。该模式的优势是，低层级政府对本地社保费源掌握更充分的信息，因此更能保障社保征收效率。然而，在人口跨区域流动和人口老龄化加速背景下，低层级统筹容易导致基金区域间失衡，即人口净流入地区会出现基金大量结余，而净流出地区收不抵支。

　　为了解决区域间失衡问题，1998 年国务院印发文件，提出社保基金要实施省级统筹。然而，随着人口老龄化进程加快，劳动力跨省流动规模加大，社保基金在省际层面间出现了区域失衡问题。

　　为此，2018年5月，中央全面深化改革委员会第二次会议审议通过《企业职工基本养老保险基金中央调剂制度方案》，决定建立养老保险基金中央调剂制度。劳动力流入多的地区上解金额多，离退休人数多的地区下拨金额多。2022年1月起，社保基金实施全国统筹制度，要求全国统一缴费率等规则，在资金上仍然是实施省际间的调剂制度。

　　那么，职工养老保险出现区域间失衡，应该由中央政府解决，还是地方政府自行解决？要回答这个问题，需要厘清中央政府和地方政府的分工。通常而言，城市交通、路灯和燃气等正外部性辐射范围较窄的区域性公共品应该由地方政府提供，而国防、财政政策和货币政策等具有全局性影响的事务应该由中央政府负责。职工养老保险涉及筹资和待遇发放，具有全局性影响，所以理论上由中央政府解决更优。如果由地方政府自行解决，地方政府为了解决基金赤字，会加大社保征收力度——企业社保负担加重，就会退出本地市场——企业退出市场，费基下降，又会导致征收力度进一步提升，由此形成恶性循环，产生“马太效应”。由中央政府解决，就能合理规避“马太效应”，提高社会经济运行效率。

　　中央政府解决社保基金区域间失衡，有三种方案：一是保持现有财政收入不变，提高对社保基金的补助，同时减少其他支出；二是其他支出不变，通过增加税收或社保增收力度，将新增资金补贴于收不抵支地区；三是其他支出和税费负担不变，在省际间实现社保资金的盈余共济。显然，前两种方案不仅实施难度大，而且会产生额外成本，例如增加税收会导致企业投资和雇佣减少；第三种方案实施难度相对较小，社会效率损失也较低。

　　2018年至2023年职工养老保险跨省调剂总金额超过1万亿元，仅2024年就达到2533亿元。从账目上看，东部沿海等地区每年要将部分社保基金无偿划转给基金赤字地区，是“吃亏”了。但深入思考，东部沿海地区社保基金能形成盈余的核心原因之一，是有大量外来劳动力流入，这些劳动力在户籍地完成了基础教育投入，却在流入地参与生产、创造价值，为当地社保基金贡献了缴费来源。从这个角度看，社保基金跨省调剂，本质上是用社保资源的跨区域流动，弥补了教育投入在户籍地、价值创造在流入地的正外部性，让资源配置更趋公平。

　　不过要注意的是，社保基金跨省调剂可能会导致地方政府放松社保征收力度，从而导致基金收入下降。其逻辑是，当社保的权责与财权由中央和地方共同分担时，会出现“预算软约束”现象，即地方政府无需独自承担基金缺口的全部责任，自然会产生“少征缴也能享受调剂补贴”的心理，也就是通俗说的“少缴多得”。笔者近期一项实证研究也验证了这一点：无论是基金净调入地区还是净调出地区，在跨省调剂制度实施后，社保征收力度都出现了不同程度的放松。

　　对于社保费源，地方比中央政府拥有更多信息，正是由于这种信息不对称，地方政府才能放松征管力度。而税务部门比社保部门拥有更多信息，且2018年国税和地税合并，因此税务部门征收社保时中央和地方间信息差相对更小。因此，由税务部门全责征收社保能显著抑制放松征收行为，而税务部门代为征收没有起到相应效果。2022年养老保险全国统筹制度实施后，地方社保系统接入全国统筹系统，也明确了中央和地方在社保基金上的支出责任，但笔者发现，地方放松征收的行为依然存在。

　　党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》要求健全社会保障体系，完善基本养老保险全国统筹制度。有观点认为，社会保障基金由中央统收统支是未来全国统筹改革的方向。笔者认为，在央地间信息不对称问题未得到有效缓解之前，不宜实施中央统收统支模式，否则社保征缴规范程度会下降更多，导致基金收入损失。

　　未来可以考虑两方面改革，解决央地间信息不对称问题：一是试点将社保参保登记职责从社保部门划转给税务部门。不为员工办理参保登记手续，是企业少缴社保的重要手段。税务部门由中央垂直管理，受地方政府干预的程度相对较小，外加税务部门具有更为丰富的信息，因此预期由税务部门负责参保登记能进一步抑制社保征缴规范程度下降的问题。二是在地方社保信息系统接入全国统筹系统的基础上，中央政府可以进一步考虑整合税务系统、就业系统等，以掌握员工薪酬、就业状态等信息，消除或缓解中央和地方间的信息不对称问题。

　　（作者系上海财经大学公共管理学院社保系主任、副教授）