贾宁 张晓俊 张捷 王攀：地下文物埋藏区制度的历史回溯、现状观察及建议思考——基于多城市实践调查研究

导 读

“地下文物埋藏区”是我国地下文物保护管理体系的重要一环，于1990年代最先在城市层面开始了入法保护和划定实践，2024年新修订的《文物保护法》将其由实践成果上升为法律制度。本文通过综合运用书面调研、实地调研、网络检索等方式，梳理30余座城市埋藏区划定、法制、管理等有关实践基础，分析总结出三种阶段特征、三类划定做法、三种认定渠道等参差差异，提出埋藏区保护管理尚存在“需划未划”“划法不一”“管理单一”等具体问题。然后基于我国城市建设发展与更新背景，提出有必要健全完善埋藏区保护管理体系，相应提出关于需划尽划与重点突出、划定组织流程规范性、刚弹结合式预防管控、考古成果有效利用等实施建议。

全文刊登于《中国文化遗产》2025年第3期 “学习贯彻文物保护法” P59-68

一、研究背景

地下文物是记录灿烂文明、传承历史文化的重要载体，是不可再生的文化资源。“地下文物埋藏区”（下文简称“埋藏区”）作为地下文物保护管理体系的重要一环（图1），是指地下埋藏文物分布较为集中，需要整体保护的特殊性区域。这项具有较广泛认知基础与实践经验的保护机制，同地上文物“先调查、后建设”、地下文物“先考古、后出让”等保护前置机制一起，在正确处理城乡建设活动与文物保护关系方面发挥着重要作用。伴随2024年新修订的《文物保护法》颁布实施，埋藏区实现了由实践成果到法律制度的重大跃升，显示着我国文物和文化遗产系统性保护态势的深化发展。

图1 地下文物保护管理体系示意（作者自绘）

尽管业界已有相当的共识，但通过文献梳理不难发现，无论是学理研究还是行政管理，对埋藏区划定及管理的相关问题探讨并不充分，甚至寥寥可数。2015年刘颂华从埋藏区的定义、法制、实践、成效、问题等进行了较为全面的总结，是较早从全国层面探讨埋藏区发展状况的阶段性总结[1]。《文物保护法》（2024修订版）第四十条对地下文物埋藏区的概念内涵、划定责权以及保护管理作出了关键性界定。然而，关于埋藏区的目标导向、技术规范、管理举措等方面研究还存在不清晰、不深入、不全面之处，这意味着埋藏区制度尚缺乏配套的政策设计支撑，有可能会对现实管理实践的有效性带来不利影响。

因此，值新修订《文物保护法》颁布施行之际，或有必要就我国埋藏区的制度来源、发展历程、现状实践进行一次系统梳理和总结，结合国土空间规划、城市更新治理等阶段背景，研究探讨当下我国埋藏区划定管理可能需要给予关注的若干问题及方向，为健全完善埋藏区保护管理提供新思路。

二、研究样本及情况收集说明

笔者团队以城市考古联盟城市②、国家历史文化名城、主要省会城市等为研究对象，通过书面调研、实地座谈、网络检索等方式，对埋藏区的入法保护情况和划定实践情况进行了不完全统计和归纳梳理，基本情况整理如下：

（一）埋藏区城市分布情况

目前国内至少已有34座城市划定公布了地下文物埋藏区（见表1）。开展埋藏区划定的城市主要是国家及省级历史文化名城，其中多数为地级城市，县级城市仅有数座。江苏省和广东省划定工作推进力度较大，相比之下，陕西、山西、河南、湖北、湖南、河北等考古资源大省划定埋藏区的城市并不多，这或许在一定程度上与已有的考古前置工作推行力度有关。

表1 划定埋藏区的相关城市信息（不完全统计）

（二）埋藏区相关法制情况

通过对全国31省份40余座城市（包括直辖市、省会城市和部分代表城市）的地方性文物保护法规进行集中梳理发现，北京、上海、天津、重庆、浙江、广东、湖南、山西、江苏、山东、安徽、福建、甘肃、江西等14省份的地方性文物保护法规中，较为明确地提出了埋藏区划定并实施管理的有关内容，与此同时，也有超过半数的省份未有涉及。

宁波、广州、长沙、太原、南京、淮安、连云港、济南、成都等城市关于文物保护的综合性地方文物保护法规中，对埋藏区概念和内涵、划定及核定权责、保护管理要求等相关内容作出了一般性规定。2018年南京市首创将9处埋藏区（南京法规中定义为“地下文物重点保护区”）具体区域名录纳入了《南京市地下文物保护条例》，并在考古前置、规划管控、监督管理等方面提出较为具体的工作要求。与南京类似，相对于综合性法规，《北京市地下文物保护管理办法》（2013）、《苏州市地下文物保护办法》（2022）、《扬州市地下文物保护办法》（2014）等作为专门针对地下文物保护的地方性人民政府规章，对埋藏区划定及管理要求的着墨亦有所增强。

此外，2024年12月福州市人民政府发布《关于健全完善福州市地下文物埋藏区保护机制的意见》，应是国内首个专门就埋藏区的划定公布、考古前置、施工监管、展示利用等综合保护要求进行集中阐述的政府文件，对地方埋藏区保护管理具有专项指导意义。

三、埋藏区早期发展历史回溯

（一）国家法律中“埋藏区”的出现

在国家法律层面，早在2002年《文物保护法》第一次全面修订时期，“埋藏区”曾首次进入国家立法保护视野[2]，当时称为“可能埋藏文物密集区域制度”③。但遗憾的是，相关审议结果认为公布可能埋藏文物密集区域的现实可操作性尚具有较大难度，作出“可作为工作问题处理，法律可以不作规定”[3]的决定，故当时并未入法。2003年5月颁布并历经4次修订的《文物保护法实施条例》，亦未对地下文物埋藏区作出相应规定。

但可以认为，2002年《文物保护法》修订之际关于“地下文物埋藏区”概念和保护机制的入法讨论，是当时基于诸多实际问题和地方实践的综合结果，并且关于埋藏区的概念内涵、省级认定责权、考古前置程序等核心内容设计基本延续到了本次《文物保护法》修订。

早在20世纪50、60年代，值新中国成立初期，全国掀起社会主义工业化建设浪潮，西安、洛阳、郑州等一批既是工业基地又是历史古都的城市开展了大量基本建设，当时国家对地下文物保护的问题给予了充分重视[4][5]，以长沙、洛阳、西安、北京为代表的城市考古及复原研究工作亦在这一时期有所发轫。1980年代以后，全国文物考古力量大大增加，以唐宋扬州城[6]、杭州南宋临安城为代表的历史都城开展了系统性考古研究，掀起了一轮考古学界对重要古城的研究热潮。也正是这一时期，1982年《文物保护法》颁布施行，要求地下文物保护纳入城市建设总体规划，开展城市建设的同时要保护地下文物安全。1990年代开始，中国城镇化进入加速推进期，城市建设用地规模大幅增长[7]，给地下文物尤其是历史城市中的地下文物资源保护带来新一轮压力。除了基建考古之外，城市管理中开始对地下文物埋藏可能丰富区域进行重点关注，产生了强烈的保护呼声。

我国地下文物遗存丰富，城乡建设中保护地下文物始终是重要议题。当建设活动迅猛增多、抢救性考古发掘面临巨大压力的情况下，不难理解地下文物埋藏区理念与保护机制出现的社会背景。

（二）地方“入法保护”和“划定实践”

为厘清早期城市管理中关于埋藏区的入法保护和划定实践情况，笔者团队采取了文献回溯的研究方法，对现状列有埋藏区划定要求的省、市地方性文物保护法规的最早（或较早）版本进行追溯，同时查阅该市首批埋藏区划定的时间，以此形成“入法保护”和“早期划定实践”的对比时间线（见表2）。

表2 地方层面埋藏区入法保护与划定实践的早期时间线梳理（至2010年前后）④

经过回溯，在1990年代至21世纪初的十余年间，成都、宁波、济南、杭州、南京、太原、北京等是较早一批开始将“地下文物埋藏区”（或“地下文物重点保护区”等其他类似名称）列入地方性文物保护法规的城市。而省级层面则在稍后的2003—2007年期间形成一个将埋藏区入法保护的“集中期”，这或许较大程度上是受2002年《文物保护法》修订过程的影响。2007年以后，其他各省各市陆续将埋藏区列入地方性法规。因此可以认为，埋藏区入法保护的法制工作最早是在1990年代、在城市层面率先兴起，省级和国家层面要相对迟滞。

与此同时，宁波、北京、南京、沈阳、长沙、济南、杭州等城市开始了埋藏区划定。可见从1990年代到2003年左右，城市层面对埋藏区的入法保护与划定实践是一种并行交错的状态，为后续埋藏区制度及实践的普及发展奠定了早期基础。

四、埋藏区划定管理现状观察

笔者团队进一步整理和比较了样本城市埋藏区划定及管理的具体情况，经过归纳和提炼，形成四方面现状和评价总结，以反映当前各地埋藏区划定管理的整体情况。

（一）各地实践进度

各地埋藏区划定及管理所处的阶段性并不相同，快慢不一的起步状况和深浅不同的管理水平，形成了较为明显的梯队化差异。

宁波、北京、沈阳、南京、长沙等城市早在1990年代便已开始划定埋藏区，并有不少集中于中心城区，至2012年前后，杭州、扬州、太原、广州等城市亦陆续划定了埋藏区，早已实现了埋藏区“从无到有”。在长期的埋藏区管理实践中，抢救保护了一大批重要城市考古遗址与珍贵文物，并配套形成了较为完善的考古前置与建设审批机制，成为城市考古前置政策精准精细施行的重要实践阵地，在协调城市高强度集中建设与地下文物保护、研究传承城市历史文脉、服务人民群众日益增长的文化需求等方面发挥了重要作用。而随着城市建设重点区域逐渐向周边扩展转移，开始出现增补划定埋藏区的实际需求。因此，对这些城市而言，埋藏区的划定与管理已经处于“由有到精”“由有到广”的阶段。

近年来大同、韶关、南通、阳江、连云港、惠州、剑川等城市纷纷划定公布埋藏区，则是积极顺应当前文物保护态势、认真落实考古前置政策的体现，突破了埋藏区“从无到有”的阶段，这对于应对未来城市建设中文物保护压力、助力优化营商环境将发挥现实作用。值得注意的是，这部分城市作为一般性、中小型的历史城市，同长沙、广州、南京、济南等这类区域中心型历史城市的情况不同，埋藏区划定结果体现出一些实际特点，例如阳江市划定的6片埋藏区主要是结合田野文物的分布进行划定，故均位于乡村地区[8]。

较为遗憾的是，在地下文物资源丰富集中的众多历史文化名城和历史城市中，大多数城市埋藏区划定至今仍属“空白”。例如眉山市近年通过城市考古发掘，陆续发现了眉州城河堤及河道遗址、眉州城宋至明清遗址、眉州城建筑基址群等，对于研究复原眉州古城具有重要意义。眉山市虽然不是历史文化名城，但却是重要的宋代府州级历史城市，有必要将眉山市古城内可能集中埋藏的区域划定为埋藏区，为后续长期性的城市考古提供必要条件。

此外，类似西安、洛阳、运城等城市目前都已大力施行考古前置制度。以西安基本建设工程考古工作为例[9]，基本可对涉及地下文物安全的建设情形进行全覆盖，这自然会带来一个实际问题：划定埋藏区是否还具有必要性？部分地方文物主管部门是存有这一疑惑的。但应该说，这也只是存在于少数能够有条件、并正在大力推进国有建设用地考古前置的城市，对于很多尚没有足够考古力量、地下文物预防性保护堪忧的城市，埋藏区划定依然会是一项有力的保护管理手段，有利于合理调配有限的考古资源配置，对重要区域地下文物资源形成优先保障。

（二）划定思路与成果

各地埋藏区划定在区域定名、认定标准、面积规模、空间分布、等级分层等方面做法不一，直接反映出划定思路及操作技术的参差性。

一是从各地法律法规来看，对埋藏区的名称表述和内涵界定方面略有不同，除“地下文物埋藏区”外，还具有“地下文物可能埋藏区”（安徽省）、“地下文物保护区”（山西省及太原市、山东省及济南市等）、“地下文物重点保护区”（南京市）、“地下文物保护控制地带”（重庆市）、“地下文物丰富区”（合肥市）等不同表述，而“可能”“集中”“埋藏”“丰富”等这些表述埋藏区空间特征的词汇，在各地的法规条文中有着不同形式的组合和表达，这意味着各地对于埋藏区还存在不同认知。不过，相信随着对《文物保护法》（2024修订版）的贯彻执行，这一状况会得以改善。

二是在划定实践上，目前各地也逐渐形成了几类不同的工作思路。

一类做法是以北京、长沙、南京、剑川、南通等为代表的城市，根据本城市历史沿革和地貌特征，以及过往开展的考古调查、勘探和发掘情况，划定局部区域为埋藏区。例如1993年以来北京市陆续认定公布五批68处埋藏区，南通则于2020年划定了首批且唯一的十八里河口地下文物埋藏区[10]。采用这种做法的城市相对较多，体现了优先聚焦重点区域的管理思维。

另一类做法是以济南、广州、烟台、太原为代表的城市，这些城市将埋藏区与基建考古前置、“先考古、后出让”、区域性考古调查等工作充分衔接，将局部划定的埋藏区进阶纳入全域地下文物风险（或埋藏概率）分级管控体系，配套不同繁简程度的考古前置管理措施。其中埋藏风险最高的区域一般也就是契合《文物保护法》（2024修订版）认定标准的地下文物埋藏区，体现集中分布、需要整体保护的空间特点。例如济南根据全市文物资源分布情况划分了三级文物分布区，并设定力度不同的考古前置措施[11]，其中一级文物分布区为2002年早已认定的埋藏区。再如2014年广州市认定公布16片埋藏区[12]，目前属于广州全域考古前置三类区域中的A类区域，B类区域则为具有一定规模的供地区域，C类区域即地下文物埋藏低概率区[13]。

还有一类做法是埋藏区划定与各级文物保护单位存在不同程度的联系。一种是在全国重点文物保护单位保护规划[14]、大遗址保护规划[15]中，根据有关保护规划编制技术规范标准，在文物保护区划范围内明确一定的“地下文物埋藏区”区域。一种则是埋藏区范围与已认定公布的（地下文物）文物保护单位保护范围和建设控制地带有不同程度重叠，这在各地实践中多有见到。有些是范围基本等同，如成都市将各级文物保护单位和大遗址的保护范围、建设控制地带和历史文化街区、名镇、名村核心保护范围划为地下文物埋藏区[16]，有些则是在文物保护单位两线范围基础上稍加外扩将周边区域划定为埋藏区。

在上述三类不同划定方式下，各城市埋藏区的数量和规模有很大差异，没有相对统一的经验数值区间。在数量方面，少的仅有1处，多的有数十处；在规模方面，以北京68片埋藏区为例，较小者仅为0.038平方千米，较大者可达28.887平方千米。

从应对建设对地下文物带来的扰动风险和明晰管理责任来说，前两类做法更为合理，能够对地下文物埋藏集中区域形成整体保护。第三类除大遗址等特定场景以外，容易带来埋藏区与一般性的文物保护单位保护范围和建设控制地带不同程度的重复管理甚至是冲突问题。

（三）认定公布渠道

各地埋藏区认定公布的渠道方式有所不同，这造成了实施效力的客观差异。在不完全统计的34座城市里，将埋藏区保护名录明确纳入地方性法规的，目前仅见《南京市地下文物保护条例》；有24座城市是通过地方人民政府或文物主管部门发布认定名录（地方行政规范性文件），有9座城市是经由城市总体规划、历史文化名城保护规划等规划管理方式认可埋藏区名录。

可以看出，前两类做法的独立性较为明确，埋藏区可以成为由地方文物部门依法公布并实施监督管理的一类保护区域名录。相对不同的是，由地方性法规认定公布虽权威性最高，但灵活性不足，后续调整及增补存在不便捷，而由行政规范性文件进行认定公布既具有较高的权威性，也具有充分的灵活性，便于后续调整及增补。

第三类的独立性则稍弱，尽管埋藏区纳入规划编制与实施也是部门协同治理结果的重要体现，但客观来说，规划编制是城市不同阶段各类治理目标的集合性表现，一般具有时效性、综合性、协调性等工作特性，也可能会受编制水平高低、规划内容考量取舍或调整变动等影响，埋藏区能否得到充分保障存在一定的不确定性。例如杭州市埋藏区划定管理尽管充分考虑纳入历年编制的名城保护规划、城市总体规划、国土空间规划，但始终未能形成独立认定公布成果，这可能会为实际的管理活动带来信息公开度有限、审批依据不充分、责权分工不明晰等具体问题。

（四）保护管理措施

通过梳理各地法规规章及政策文件中对埋藏区的管理措施，以及结合各地管理实践，各城市对于埋藏区管理普遍具有“重安全管控、少综合统筹”的特征，保护管理措施还比较单薄。埋藏区管理要求主要是围绕考古前置有关的许可性要求，包括适用情形、程序流程、结果处理、工作保障等内容。可以看到，这些内容并非是专门针对埋藏区进行设置，而是在规定考古前置工作有关要求时，埋藏区是实施对象区域之一。

少数城市就埋藏区提出了建立数据库并信息共享、加强主动考古研究、重视展示利用、鼓励社会参与等具体要求，例如《扬州市地下文物保护办法》提出文物部门应当根据文献研究结果，实际考古调查、勘探、发掘情况，逐步建立本市地下文物埋藏情况数据库，标明地下文物埋藏区基本情况。在《关于健全完善福州市地下文物埋藏区保护机制的意见》中，提出要对埋藏区内需原址保护的文物遗址采取不同形式的展示利用，并鼓励引入社会资本参与地下文物活化利用，体现了对当下遗产保护利用新理念的衔接。

埋藏区可以认为是一个需要全面施行考古前置的政策性区域，主要应对的是地下文物安全问题，这本无可厚非。但客观来说，这些同其他需要执行考古前置的建设情形基本没有差异，除考古前置措施以外，其他保护管理需求较为不明确、尚未同城市规划建设管理建立更为紧密的互动联系，可能会从根本上动摇埋藏区划定的必要性。因此，有必要以埋藏区实施“整体保护”为出发点，提升埋藏区保护管理手段的针对性和丰富性。

综上，基于对各城市埋藏区划定情况的梳理，当前我国埋藏区划定管理过程中，客观存在着“需划未划”“划法不一”“划而无用”以及“管理单一”等具体问题。

五、对埋藏区制度实施的相关建议

地下文物埋藏区制度的入法，是我国地下文物保护从“被动抢救”转向“主动预防”的重要举措。近十年来中国文物考古事业迎来蓬勃发展的黄金时期，可谓是中国考古学百年史上发展最快的十年[17]。当下考古机构队伍大幅增加，主动考古、前置考古等各项考古力度整体加大，考古资料获取技术能力不断提升，对于地下文物分布情况的掌握日益清晰，这将为埋藏区划定及管理工作提供有力支撑。

不过，从前述各地实践情况来看，我国埋藏区概念提出较早、以地方实践推动为主，但国家层面指导力度尚未深入具体，各地对于埋藏区划定的必要性认识、划定技术标准、划定成果综合应用等缺少共识，相关保护管理机制建设亦未健全。因此，相关主管部门有必要在总结和借鉴国内外地方实践经验的基础上，尽快出台埋藏区划定管理的相关技术标准、管理方法等，健全完善埋藏区保护管理措施体系。笔者认为，在当前新修订《文物保护法》、国土空间规划实施、城市更新等综合性背景下，埋藏区划定管理治理体系的完善可以关注以下几个方面：

（一）坚持保护第一，兼顾需划尽划与重点突出

当前，在城市“扩容增量”“存量更新”等空间治理趋势下，地下文物保护依然面临不可忽视的建设性风险。一方面，本轮国土空间城镇开发边界划定后，一个城市至2035年的建设开发空间范围边界与规模总量基本确定[18]，在建设用地总量管控背景下，中心城区向周边区域寻求软性扩容增量，通过行政区划调整、土地征收成片开发、建设新区等方式，将周边用地空间不断吸收，致使原城郊区域地下文物容易“被动纳入”城市建设范围，大大增加了被扰动、被破坏的建设性风险。另一方面，城市建设从增量扩张转向存量优化，为不断改善人居环境、满足多元人群发展需求，诸如老旧小区、城中村、历史街区、基础设施、低效产业升级等各类更新改造活动正在不断增多，房屋拆建改造、道路及地下水电管网改造、轨道交通项目等建设活动大大增加了建成区域地下文物“被暴露”可能性，这对老城旧城地下文物保护带来的压力不容小觑。

因此，在对各地划定实践归纳总结的基础上，建议国家及省级文物主管部门对需要划定埋藏区的重点城市与区域类型加强工作指引，指导各地评估研判本地地下遗存的综合状况，将符合划定条件的区域“需划尽划”为埋藏区。例如自秦朝至清代，中国县城数量大概保持在1000到1500座之间，以历史文化名城、历史城市为代表的传统城市众多[19]，这些城市古今人类活动不断更迭，老城区及周边区域往往古今重叠特征突出、地下文物埋藏丰富，应当是划定埋藏区的主要城市群体。结合城市考古的研究趋势，尤其需要重点关注始建于明代以前（含明代）、古今重叠沿用至今的城市。

此外，基于地下文物实际分布状况，需要划定的埋藏区所在区位和资源集中程度是不均衡的，从引导发挥埋藏区作用的角度来看，划定时还应注意考虑时序问题。例如基于城市历史发展及近中期建设计划，面向“十五五”经济社会发展阶段，可优先考虑划定空间矛盾冲突大、预防保护需求突出的区域，或优先划定规模较大、资源集中度高、文化价值突出的重点区域。

（二）完善划定组织，确保合理划定与依法公布

鉴于地下遗存埋藏状况的复杂性，关于埋藏区范围、规模、分布等具体划定结果或许很难形成全国标准化范式。客观而言，在满足文物保护真实性、完整性、完全性原则的前提下，应当允许不同地区差异化做法的存在，那么组织流程与技术审查方面的各项环节就显得尤为重要。

在《文物保护法》（2024修订版）颁布施行之前，埋藏区划定责权主要是在地市一级。而按照《文物保护法》（2024修订版）第四十条规定，埋藏区将由省、自治区、直辖市人民政府划定和制定具体保护措施，并公告施行。跨省级行政区情形的，将由国家文物局负责划定并报国务院核定公布。考虑到文物保护往往兼具“属地管理”工作特性，未来埋藏区划定管理在“国家—省—市县”层面的上下部署衔接将是必不可少的。

或可参照全国重点文物保护单位、省级文物保护单位的申报认定程序，健全完善埋藏区划定在组织筹备、部门协同、申报遴选、专家审查、征求意见、核定公布、成果要求、纳入规划等环节的程序性要求，规范性保障埋藏区的划定质量把控和依法公布流程。

（三）注重刚弹结合，实施精细化预防管控，应对区域复杂性

不同于文物保护单位保护范围和建设控制地带的“强管控”治理逻辑，埋藏区作为嵌入在复杂城市有机体中的一块特殊区域，并非是某一处具体的文物及文化遗产对象，而是拥有情况复杂多样的各类城市建成空间，叠加着不同保存状况的各类地下遗存。基于预防性保护目的，埋藏区保护管控的政策框架应该是刚弹兼具、动态调整的，能够因地制宜地支撑优化营商环境。

与大型基本建设相对单一的建设场景相比，埋藏区管理往往需要长期与城市各类不同尺度、强度、类型的建设活动以及利益相关方开展协调处理，考古前置、建设管控、遗存处理等方面有必要考虑更多精细化施行方向。

例如，或可参照文物保护单位建设控制范围分级分区管理思路，埋藏区范围内也可以根据地下遗存分布状况和地上建设风险压力，划分不同级别的区域进行分区管控，差异化制定针对性的审批管理程序及考古工作要求。亦可参照和对标建设规划领域的“建设工程规划许可豁免清单和告知承诺制”[20]，在确保文物安全前提下，对特定建设情形予以一定的“考古前置豁免”，目前这一做法在济南、广州、南京、苏州等城市埋藏区管理工作中已有实践，如广州埋藏区范围内对加建电梯、深度1.5米以内的小型民生管网工程实行一定的考古豁免，济南、苏州等地对施工不超过原有区域和深度的或原有深度已挖至生土层等建设情形实行一定的考古豁免。

此外，随着地下遗存探明情况的不断变化和深入认识，埋藏区应设置动态调整机制，对范围边界甚至区域名录进行动态调整，以更好匹配地下文物考古发现实际状况和地上城市建设发展变化。

（四）加强有效利用，通过规划衔接统筹，推动考古成果活化

埋藏区是地下遗存可能性较高、分布集中丰富的一类资源性区域，而且这些地下遗存之间、地下遗存和地上遗产之间的文化内涵存在紧密的历史关联性，是完整、真实、集中地传承城市历史发展脉络的重要载体，其整体保护及利用必将是一个不能忽略的方向。因此，埋藏区保护管理应当注重发挥其在城市文化建设中的区域功能。通过多元化、创新性的展示和阐释方式，对地下重要考古发现加以展示利用，提高城市遗址资源的可感知、可理解、可参与性。

对城乡历史文化保护传承具有重要价值的埋藏区，区域规划设计相关工作应考虑埋藏区地下遗存的丰富性和分布情况，优化地上地下空间布局。例如在满足城市发展需求的同时，对经考古工作判断可能存有重要文物考古遗存的区域，合理安排地面建设项目，为后续考古研究及展示利用预留必要的文化空间；创新探索城市里中小型考古遗存与城市特色空间的结合利用模式[22]，通过纳入城市蓝绿空间、公共开放空间、文化展示空间等用地布局综合考虑，提升地下遗存区域的空间服务价值。

对考古前置发现地下遗存的后续处理，应注意基于城市场景的多元化而采取不同的处理方式。尤其是在不能建设避让和迁移保护的情况下，要鼓励结合居民小区、学校、地铁交通等建设情景，探索考古遗产的“嵌入式”保护展示，既落实原址保护要求、又确保城市民生建设顺利开展[21]。例如南京市鼓楼区天妃宫小学地块发现明代护城河驳岸遗址后，在尽可能不减小学校有效使用面积的情况下，避开遗址范围的同时又留出观赏距离，护城河驳岸遗迹变身成为一处具有人文特色传承的校园空间，兼顾学校教学空间与遗址保护利用的双重需求。

综上，埋藏区划定管理机制配套可着眼重点城市对象、典型区域情形、划定组织流程、保护管控措施、成果合理利用等方面加强政策设计，将埋藏区作为一类城市保护区域对象，有效纳入国土空间规划“一张图”实施监督管理。

[基金资助：国家重点研发计划“国土空间规划中文物价值挖掘及空间配置与赋能技术”（2023YFC3803904）]

（附记：笔者团队在搜集整理各地埋藏区划定管理有关情况的过程中，向城市考古联盟各城市文物部门进行了书面调研，获得了翔实的一手资料，是本文得以撰写的重要基础，在此对各联盟城市提供的帮助，谨致谢意！）

作者简介

贾宁

清华同衡规划设计研究院项目经理，工程师、文物保护工程责任设计师，研究方向为文物保护管理政策、考古遗产保护利用、城乡历史文化遗产保护。

张晓俊

清华同衡规划设计研究院研究专员，研究方向为城乡历史文化遗产保护、遗产价值阐释展示、遗产活化利用与可持续发展。

张捷

清华同衡规划设计研究院文化与自然研究所所长，高级工程师，研究方向为城乡历史文化遗产保护、空间规划治理。

王攀

清华同衡规划设计研究院注册城乡规划师，研究方向为城乡历史文化遗产保护、遗产保护数字智能技术。

（文章注释和参考文献略）

封面图/图片｜位于广东省惠州市桥东（归善县城）地下文物埋藏区范围内的惠州白鹤峰东坡祠（作者供图）

供稿｜清华同衡 文化与自然资源研究中心