评论 | 陈卓：尼帕再现南亚——低烈度疫情背后的治理困境

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作者|陈卓

编辑|李冉

审核 |朱依林 陈珏可

2025年2月1日，在孟加拉国南部城镇福里德布尔，工人们正从椰枣树上采集生椰枣汁用以制作椰枣糖浆。图源：“世界知识”微信公众号

1月30日，世界卫生组织（WHO）通报印度东部西孟加拉邦发现两例经实验室确诊的尼帕病毒（NiV）感染病例。尽管WHO评估认为疫情扩散风险较低且规模有限，但南亚与东南亚多国仍迅速加强边境健康监测，反映出各国对该病毒的长期警惕。尼帕病毒并非新发威胁，1998年该病毒引发的疫情在马来西亚首次出现，但如今相关病例却集中在南亚——2001年起，孟加拉国几乎每年都会报告确诊病例，印度不同邦也多次报告疫情。这种致死率高达40%～75%的病毒在印孟两国反复引发疫情，折射出的不仅是公共卫生问题，更是公共治理难题。

一、仅在南亚成为长期隐患

尼帕病毒是一种以蝙蝠为自然宿主的副黏病毒，由狐蝠属果蝠携带，可传播给人类，引起严重神经系统和呼吸系统疾病。1998年，马来西亚的猪群和人群中暴发了一种不明原因的脑炎，次年研究人员从一份来自该国森美兰州双溪尼帕村患者的脑脊液中分离出该病毒。当时疫情导致马来西亚与新加坡超百人死亡，两国成功控制疫情的关键在于其传播链条清晰集中——果蝠污染养猪场环境，猪作为中间宿主将病毒传染给从业人员，新加坡病例亦源自马来西亚生猪输入。由于传播环节集中于规模化养殖业，马来西亚与新加坡政府通过封锁养殖场、扑杀涉疫生猪、切断产业链等措施，在数月内有效阻断了病毒扩散，此后两国再未出现本土病例。这说明尼帕病毒的暴发形态高度依赖于其所嵌入的社会与生产结构，并非不可控制。

从全球层面来看，截至目前尼帕病毒仅在南亚地区成为了长期公共卫生隐患。与马来西亚不同，南亚疫情的关键特征在于明确出现了人际传播，尤其集中在家庭护理和医疗机构内部。例如，在2001年印度西孟加拉邦东北部城市西里古里暴发的疫情中，超3/4已知感染病例发生在医院环境中，涉及医护人员、患者及家属。此后孟加拉国的多次疫情重复出现类似模式。值得注意的是，虽然果蝠在整个南亚与东南亚地区广泛存在，但进入本世纪后至今，人类感染其携带的尼帕病毒的病例却高度集中于印孟两国的部分区域。这表明病毒在自然界的分布本身并不直接决定疫情暴发，关键在于当地人与病毒接触的具体方式和现实场景。

此外，尽管存在人际传播、人口密集等潜在的感染扩散条件，尼帕病毒却始终未在南亚形成大规模传播。研究表明，其传播多为单例或小规模聚集，人际传播链条通常止步于有限范围，因此整体烈度始终较低。相比之下，马来西亚疫情因猪作为中间宿主显著扩大了传播范围。这显示尼帕病毒的传播不仅取决于病毒特性，更与当地社会经济结构密切相关。

二、离不开的生椰枣汁

跨国比较揭示，尼帕病毒在印孟两国长期存在的深层原因是病毒进入社会的“入口”与当地生产生活方式深刻交织，形成了难以通过一次性干预彻底切断的传播生态。

尼帕病毒在南亚的传播入口高度分散与日常化。其中，最具代表性的，是冬季采集并饮用生椰枣汁这一传统习俗。在印度西孟加拉邦和孟加拉国的许多地区，生椰枣汁是冬季重要的饮食组成部分。其采集期（主要为每年11月至次年3月）恰逢果蝠食物短缺的季节，露天收集生椰枣汁的容器极易被果蝠的唾液或排泄物污染。由于病毒能在生椰枣汁中存活多日，这一承载着深厚文化意义的饮品，便成为了一个稳定而隐蔽的传播渠道。

更重要的是，这一渠道与基层生计、文化认同及社会记忆深度捆绑。对众多采集者而言，售卖生椰枣汁是农业淡季的重要收入来源，其生产高度分散，以家庭或个体经营为主，难以纳入常规监管。政府若为遏制疫情出台简单粗暴的“禁止采集”政策，在执行中必然面临重重阻力，使之流于形式。与此同时，生椰枣汁及其熬制的被当地人称为“jhola gur”的糖浆，在孟加拉语文化圈中远不止是一种食物，它是季节更替的象征，承载着地方文化情感。其淡淡的植物甜香被亲切地称为“冬季的味道”，甚至进入了文学传承。孟加拉语文学大师苏库玛尔·雷曾在诗中赞美：“比什么都更好的是——面包和椰枣糖浆。”这种深入文化肌理的认同，令科学风险警示在实践中常被熟人社会的经验判断稀释。人们更倾向于信赖“椰枣汁来源可靠、及时饮用即是安全”的地方智慧，使官方风险预警的效能大打折扣。

因此，生椰枣汁带来的病毒风险，既源于其分散且非正式的经济链条，也根植于与之交织的地方文化实践。这两重维度共同削弱了外部干预效力，也使该传播渠道成为南亚尼帕病毒反复出现的社会性根源。由此，尼帕病毒疫情在南亚便不再是偶发事件，并成为一种低烈度、高致死率的长期公共卫生压力。这一定位，构成了理解其治理困境的重要背景。

三、公共治理的结构性困境

尼帕疫情在印度与孟加拉国反复出现，并未能推动两国防控体系走向制度化与长期化。一个根本矛盾在于，疫情往往具有局部性与偶发性，但其治理却需要系统且持续的投入。WHO多次评估认为尼帕疫情规模有限、在国际范围内传播风险低，这一科学判断在客观上强化了印孟两国政府依赖应急处置而非长期建设的政策惯性。

这一困境首先体现在治理结构的权责配置上。在印度分权化的制度框架下，公共卫生的主要职责落在各邦。印度中央政府机构国家疾病控制中心能够制定技术指南，如2021年修订的《尼帕病毒管理指南》，却难以配套提供稳定的专项财政资源，也无法对各邦形成较强约束力。这导致防控成效高度依赖各邦自身的财政能力与行政优先次序。而印度整体公共卫生支出长期低于国家政策目标。例如，2021～22财年政府卫生支出约占国内生产总值的1.84%，显著低于2.5%的政策愿景，邦级财政尤为紧张。尼帕病毒这类暴发频率低且传播范围有限的疫情，既不易通过常规政策指标进行衡量，也难以转化为直接的治理绩效。因此，在资源普遍拮据的背景下，此类风险往往被归入“非优先事项”，地方政府必然优先保障针对高血压、糖尿病等高频常见病的服务。

这种分权且资源受限的治理结构，直接导致了邦际之间防控能力的巨大鸿沟。印度南部较富裕的喀拉拉邦因近年来疫情发生频率较高，反而被迫累积了相对系统的应对经验。自2018年首次暴发后，该邦在此后多次疫情中都能迅速启动应对机制，包括追踪密切接触者与调查病毒源等举措，在2025年更是对677名密接者进行了全面追踪。此外，喀拉拉邦还推动建立了高级病毒学研究机构等长期应对部门，为当地提升检测与应急能力提供了制度支撑。相比之下，西孟加拉邦等不经常发生疫情的地区，则缺乏此类常态化的准备与演练。当疫情突然出现，整个体系不得不从零开始，反应效能大打折扣。这种差异恰恰是责任高度地方化且缺乏中央层面制定强制性能力建设标准所带来的结果。

在脆弱的基层医疗现实面前，上述治理结构的短板被加倍放大。自2001年西里古里疫情起，医院内部感染一直是尼帕病毒在印孟两国传播的关键环节。其根本症结在于，薄弱的基础条件无法支撑落实控制感染的操作。无论是公立还是私立医院，普遍面临病房拥挤、人员混杂且流动频繁的困境。针对孟加拉国的研究显示，出现过尼帕疫情的医院病房平均每十平方米地面空间聚集四人。在这样的现实条件下，隔离、分流和接触者追踪等标准操作都难以实现。

另一重压力是来自信息治理的挑战。尼帕病毒的高致死率易引发恐慌，而社交媒体则放大了这一情绪。本次印度疫情期间，大量不实信息伴随“尼帕病毒恐慌”等标签，在海外社交媒体上快速传播。官方的多次澄清，在传播速度和受众触达上，往往难以匹敌谣言的扩散。这种信息环境的失序，在基层助长了误解与焦虑，进而使防控工作背负了额外的社会成本。

综上所述，印孟两国在尼帕防控中表现出的“不力”，远非简单的技术或意愿问题，而是多重约束叠加下形成的一种结构性困境。一种低烈度但高风险的公共卫生威胁，遭遇了一个权责分散、资源受限且以应急为导向的治理体系。疫情本身的特性，使其既不足以触发彻底的政治动员与系统性改革，但又因高致命性而无法被忽视。于是，印孟两国的治理实践只能在应急响应与“日常松弛”之间反复摇摆。而这也揭示了一个根本性的公共治理困境：那些不够紧迫但具有高致命性的威胁，往往最难获得持续的关注与投入。印孟两国的经验教训表明，有效的治理不仅需要应急反应，更需要在日常体系中预留制度空间，从而真正提升治理韧性。

作者简介：陈卓，复旦大学国际关系与公共事务博士研究生。

本文转载自“世界知识”微信公众号2026年2月23日文章，原标题为《陈卓：尼帕再现南亚 ——低烈度疫情背后的治理困境》

编辑：李冉

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