金融支持乡村全面振兴将形成常态化机制

文 | CFN 大河 图 | 微摄

近日，中国人民银行、金融监管总局、中国证监会、农业农村部四部门联合印发《关于统筹建立常态化金融支持机制 助力防止返贫致贫和乡村全面振兴的意见》（以下简称《意见》），标志着我国金融支持乡村全面振兴工作正式从过渡期阶段性帮扶，转向制度化、规范化、长效化发展新阶段。该《意见》深入贯彻党的二十大和二十届历次全会精神，落实中央关于乡村振兴的系列部署，借鉴“千万工程”经验，聚焦防止返贫致贫和欠发达地区内生发展能力培育，构建起全方位、多层次、可持续的金融支持体系，为乡村全面振兴注入持久金融动能。

战略定位：锚定长效性，破解乡村振兴金融痛点

乡村全面振兴离不开稳定、持续的金融投入，而过渡期内的金融帮扶多以阶段性政策为主，存在支持碎片化、精准度不足、长效性欠缺等问题，难以满足乡村产业升级、基础设施建设、重点人群帮扶等长期需求。此次四部门联合出台《意见》，核心战略定位就是打破短期帮扶思维，建立“统筹协调、精准滴灌、多元协同、风险可控”的常态化机制，推动金融资源持续、有序、高效流向乡村振兴重点领域和薄弱环节。

从政策导向来看，《意见》始终贯穿“两个聚焦”：一是聚焦防止返贫致贫底线，通过优化信贷政策、强化精准帮扶，助力守住不发生规模性返贫的底线；二是聚焦乡村全面振兴目标，围绕农业农村现代化，推动金融支持从“输血式”帮扶向“造血式”赋能转变，培育欠发达地区内生发展动力。这种战略定位既衔接了前期脱贫攻坚金融帮扶成果，又立足乡村振兴长远需求，实现了政策的连续性与创新性统一。

官方数据显示，过渡期内金融帮扶已取得显著成效：金融监管总局统计显示，三年来银行机构向脱贫地区累计发放贷款19.7万亿元，贷款余额年均增长14.4%；其中向160个国家乡村振兴重点帮扶县累计发放贷款超3万亿元，贷款余额年均增长15%。脱贫人口小额信贷累计发放2778亿元，支持脱贫户和防止返贫监测对象651万户次，为防止返贫提供了坚实金融支撑。此次《意见》的出台，正是在现有成果基础上，通过机制化设计，将这些有效做法固化下来，推动金融支持从“阶段性发力”向“常态化赋能”转变。

核心架构：四大维度筑牢常态化金融支持体系

《意见》立足乡村振兴全领域、全链条需求，构建起“重点人群帮扶+欠发达地区支持+重点领域投入+服务能力提升”的四大核心维度，每个维度均明确具体举措和机制设计，形成闭环式金融支持体系，确保政策可落地、可监测、可长效。

维度一：健全重点人群开发式金融帮扶长效机制，守住返贫底线

重点人群帮扶是防止返贫致贫的关键，《意见》针对防止返贫致贫对象、原建档立卡脱贫人口等群体，建立起全方位、常态化的金融帮扶机制。在信贷支持方面，调整优化脱贫人口小额信贷政策，精准支持重点人群发展生产，同时因地制宜完善农户小额信用贷款政策，合理确定额度和期限，为脱贫人口小额信贷到期后有需求的群体提供接续支持，避免因资金断档导致返贫。

在产业带动和创业就业支持方面，鼓励金融机构开发特色优势产业贷款，强化产业全链条信贷服务，通过经营主体带动重点人群增收；继续实施创业担保贷款政策，允许有条件的地区提高贷款额度上限、简化审批流程，满足重点人群创业和小微企业带动就业的资金需求；同时持续落实国家助学贷款政策，三年来累计发放1696亿元，支持1758万人次家庭经济困难学生就学，从源头阻断贫困代际传递。

农村信用体系建设为重点人群帮扶提供了重要支撑。截至2024年末，全国共建设涉农信息平台120个，累计评定信用户1.31亿个、信用村37.33万个、信用乡（镇）1.53万个，通过信用评定让更多符合条件的重点人群获得无抵押、无担保的信用贷款，破解“贷款难”问题。

维度二：建立分层分类欠发达地区金融支持机制，补齐区域短板

欠发达地区是乡村全面振兴的薄弱环节，《意见》坚持“分层分类、精准施策”，针对不同区域特点建立差异化金融支持机制。其中，160个国家乡村振兴重点帮扶县和一批省级重点帮扶县被列为核心帮扶单元，明确要求金融机构坚持“新增金融资金优先满足、新增金融服务优先布设”，加大政策、资金、资源倾斜力度，鼓励金融机构提供综合性金融服务方案，健全风险分担和补偿机制。

针对易地搬迁集中安置区，《意见》聚焦后续扶持，加大特色产业培育、基础设施建设、公共服务完善等领域金融支持，探索创新投融资模式，支持安置区配套产业园区和保障性住房建设，助力搬迁群众稳定增收、融入当地。在民族地区、革命老区、边疆地区，进一步完善区域金融政策，引导金融机构加大资源倾斜，支持革命老区产业转型升级、边境地区城镇化建设和特色产业发展，强化兴边富民行动金融保障。

此外，《意见》明确要求承担定点帮扶任务的金融单位扛牢政治责任，用好帮扶资金，发挥渠道、资金、信息优势，与定点帮扶县社会服务机构形成合力，增强当地内生发展动力，推动实现“五个振兴”。

维度三：强化重点领域金融资源投入，赋能乡村全面发展

围绕农业农村现代化重点任务，《意见》明确了五大重点领域金融支持方向，推动金融资源向农业生产、全产业链、县域产业、基础设施、乡村治理等关键领域集中，实现“精准滴灌”。

在农业综合生产能力提升方面，聚焦粮油安全和“菜篮子”产业，鼓励金融机构为高标准农田、农田水利设施建设及管护提供资金支持，创设绿色农业信贷产品和耕地质量保护保险产品，统筹运用信贷、融资租赁等方式，支持农机装备研发推广和智慧农业发展，助力提升农业质量效益。

在农业全产业链保障方面，以生产流通关键环节为依托，开发应收账款融资、订（仓）单质押、供应链票据等供应链金融服务场景，截至2024年末，动产融资统一登记公示系统累计发生登记4422万笔，其中农业领域动产融资业务持续拓展，覆盖树苗、水产、牲畜等生物活体，有效拓宽涉农主体融资渠道。同时，对接全国农业品牌精品培育计划，针对优势特色产业集群建立批量化授信模式，因地制宜支持休闲农业、乡村旅游、电商直播等新业态发展，拓展农业综合收益。

在县域产业和农村基础设施建设方面，聚焦县域主导产业全链开发、创业孵化平台建设，加大住宿餐饮、文体娱乐等服务消费领域金融支持，推动县域商业体系升级；创新银团合作、整体授信等模式，加大农村公路、供水保障、电网提升、污水治理等基础设施中长期资金投入，支持以县城为载体的新型城镇化建设，做好新市民金融服务，满足其创业、住房、消费等多样化需求。

在乡村治理提质方面，加大“农文旅”融合发展金融投入，支持乡村文旅新业态提质升级；建立美德信用金融转化机制，推动农村精神文明建设成果转化为金融资源承载力；加大数字乡村建设金融支持，助力农村数字基础设施完善和农业经营主体数字化改造。

维度四：强化金融服务能力建设与多业态协同，提升支持效能

金融服务能力不足是制约乡村振兴金融支持实效的重要因素，《意见》从组织体系、产品创新、数字化转型、基础服务四个方面，强化金融服务能力建设，同时推动信贷、债券、资本市场、保险等多业态协同，形成支持合力。

在组织体系建设方面，明确国家开发银行、进出口银行、农业发展银行立足职能定位提供信贷支持；国有商业银行、股份制商业银行深化农村分支机构建设，加大政策倾斜；农村中小银行坚守支农支小定位，优化公司治理，加强对新型农业经营主体的支持，构建起多层次、广覆盖的乡村金融组织体系。

在产品和服务模式创新方面，鼓励金融机构开发专属金融产品，探索“贷款+外部直投”、知识产权质押融资等方式，满足农业科技企业不同生命周期融资需求；推广农业设施、畜禽活体抵质押融资，优化农村承包土地经营权融资担保模式，进一步拓宽抵质押物范围；发挥全国农业信贷担保体系作用，推动担保机构下沉，提高欠发达地区服务可及度。

数字化转型成为提升乡村金融服务效率的重要抓手。《意见》提出深化金融科技赋能乡村振兴示范工程，推动农业农村、社保、税务等部门涉农信息安全归集共享，用好信贷市场服务平台、农业经营主体信贷直通车等载体，加快涉农金融数智化转型。截至2024年末，全国农村地区发生移动支付业务339.33亿笔，同比增长33.03%，业务金额119.44万亿元，同比增长8.98%，移动支付等新兴支付方式在乡村的普及应用，大幅提升了金融服务便捷度。金融机构运用大数据、人工智能等技术，实现贷款线上审批、智能风控，有效提升了融资效率。

在多业态协同方面，发挥债券市场融资功能，鼓励欠发达地区地方法人金融机构发行小微、“三农”等专项金融债券，例如阳城国投成功发行山西省首单非公开发行乡村振兴公司债券，规模5亿元，票面利率2.81%，全场认购倍数4.55倍，为乡村振兴筹集长期低成本资金；构建资本市场综合支持体系，持续实施原脱贫地区企业上市“绿色通道”政策，支持企业再融资和特色农产品期货期权品种上市，在重点帮扶县推进“保险+期货”模式；创新保险产品服务，发展高标准农田建设管护、农业机械损毁等保险，提高承保理赔质效，2024年全国保险密度达4044.86元/人，同比增长11.26%，农业保险为脱贫地区累计提供风险保障4.3万亿元，年均增长7%，有效分散农业生产风险。

政策保障：健全协同机制，确保常态化落地见效

常态化机制的建立，离不开强有力的政策保障和组织实施。《意见》明确提出强化政策协同联动和监测评估，为金融支持乡村全面振兴常态化提供制度支撑。在政策协同方面，充分发挥货币、信贷政策激励作用，引导金融机构加大对乡村振兴领域尤其是重点人群和欠发达地区的信贷投入，保持对原脱贫人口接续帮扶的金融支持力度不减。

差异化监管政策为金融机构“敢贷、愿贷、能贷、会贷”提供保障，《意见》明确，防止返贫致贫对象和欠发达地区涉农贷款不良率高于自身各项贷款3个百分点（含）以内，可不作为监管评价和金融机构内部考核扣分因素，有效降低金融机构信贷风险顾虑。同时，推动健全风险分担和补偿机制，加强财政政策与金融政策协同，提升金融机构抗风险能力。

在监测评估方面，建立健全常态化金融帮扶政策效果统计与动态监测机制，定期跟踪分析政策落实成效，优化金融机构服务乡村振兴考核评估；鼓励各地、各金融机构总结特色经验，挖掘可复制、可推广的典型案例，加强政策解读和宣传推广，营造良好舆论氛围。下一步，四部门将加强协同配合，加强统计监测与考核评估，创新投融资机制，推动政策落地见效。

深度分析与评论：常态化机制的时代意义与实施挑战

时代意义：为乡村全面振兴注入持久动能

此次《意见》构建的常态化金融支持机制，具有鲜明的时代特征和战略价值，对推动乡村全面振兴、促进城乡融合发展具有重要意义。其一，实现了金融帮扶从“短期应急”向“长期赋能”的转变，通过机制化设计，将脱贫攻坚期间的有效金融帮扶做法固化为制度，破解了以往金融支持碎片化、持续性不足的问题，为防止返贫致贫和乡村全面振兴提供了稳定的金融保障。

其二，精准对接乡村振兴多元化需求，既聚焦重点人群帮扶、守住返贫底线，又兼顾农业生产、产业升级、基础设施建设等全面振兴任务，实现了“扶底线”与“促发展”的有机统一。从数据来看，当前乡村振兴金融支持已取得阶段性成效，但仍存在金融服务可及度不均、产品适配性不足等问题，常态化机制的建立，能够推动金融资源更精准、更高效地流向薄弱环节，补齐乡村振兴金融短板。

其三，推动金融与乡村振兴深度融合，通过金融组织体系完善、产品创新、数字化转型，提升乡村金融服务质效，同时引导金融机构践行社会责任，实现商业可持续与社会价值的统一。例如，乡村振兴专项金融债券的发行、“保险+期货”模式的推广，既为金融机构拓展了业务空间，也为乡村产业发展提供了多元化金融服务，形成“双赢”格局。

其四，衔接国家重大战略，深入学习运用“千万工程”经验，将金融支持与乡村产业发展、人居环境改善、乡村治理提升等有机结合，助力锚定农业农村现代化目标，推动城乡融合发展，为实现共同富裕奠定坚实基础。

实施挑战：需破解多重制约因素

尽管《意见》构建了完善的常态化机制，但在实际实施过程中，仍面临一些制约因素，需要逐步破解。一是欠发达地区信用体系建设仍有短板，部分农村地区信用信息归集不充分、共享不顺畅，信用评定覆盖面不足，导致金融机构信贷风险评估难度较大，部分重点人群和经营主体仍面临“贷款难、贷款贵”问题。例如，河南省农村常住人口占比超40%，农村移动支付普及率近80%，但基础金融服务仍存在盲区，信用体系不完善制约了金融支持效能的发挥。

二是金融产品与乡村振兴需求适配性仍需提升，乡村产业多以中小微经营主体为主，具有规模小、抗风险能力弱、缺乏有效抵质押物等特点，现有金融产品的额度、期限、利率等仍难以完全匹配其生产经营需求，尤其是农业全产业链、农村基础设施建设等中长期资金需求，仍存在供给不足问题。

三是金融机构服务乡村振兴的内生动力仍需增强，尽管有差异化监管政策和风险分担机制，但欠发达地区乡村金融业务成本高、风险相对较高，部分金融机构尤其是基层分支机构，对乡村振兴领域信贷投放的积极性仍有待提升，尽职免责机制的落实仍需进一步细化。

四是部门协同和政策落地力度仍需加大，金融支持乡村全面振兴涉及金融、农业农村、发改等多个部门，部分地区存在政策衔接不畅、协同发力不足的问题，加之部分欠发达地区基层金融服务能力薄弱，导致政策落地“最后一公里”仍存在梗阻。

落实路径：聚焦重点，破解难题

推动金融支持乡村全面振兴常态化机制落地见效，需要聚焦上述挑战，精准施策、久久为功。一是持续深化农村信用体系建设，加快涉农信息归集共享，扩大“信用户、信用村、信用乡（镇）”及新型农业经营主体评定覆盖面，探索将美德信用、产业发展情况纳入信用评定体系，完善信用评价结果应用机制，降低金融机构信贷风险和服务成本，让更多涉农主体享受信用红利。

二是加大金融产品和服务模式创新力度，引导金融机构结合乡村产业特点和需求，开发更多适配的专属金融产品，优化贷款额度、期限、利率定价机制，进一步拓宽抵质押物范围，推广供应链金融、信用贷款等模式，满足农业全产业链、中长期基础设施建设等多元化资金需求。同时，加快金融数字化转型，推动金融服务向乡村下沉，提升服务便捷度和效率。

三是强化政策激励和约束，细化尽职免责机制，切实降低金融机构信贷风险顾虑，引导金融机构加大对乡村振兴领域的信贷投放力度；加大财政奖补和风险补偿力度，完善差异化监管政策，推动金融资源向欠发达地区、重点领域、重点人群倾斜；鼓励金融机构发挥融智优势，为乡村产业规划、经营管理提供专业化服务，提升乡村内生发展能力。

四是健全部门协同机制，加强四部门及地方政府的协同配合，完善政策衔接，形成工作合力；加强基层金融服务能力建设，推动金融机构下沉服务重心，充实基层服务力量，破解政策落地“最后一公里”难题；加强统计监测和考核评估，及时发现和解决政策实施过程中存在的问题，持续优化常态化机制。

展望：常态化赋能，绘就乡村全面振兴新图景

四部门联合印发的《意见》，构建起全方位、多层次、可持续的金融支持乡村全面振兴常态化机制，是我国乡村振兴金融支持政策的重大升级，标志着金融赋能乡村全面振兴进入新阶段。随着常态化机制的逐步落地，金融资源将持续、有序、高效流向乡村，有效破解乡村振兴融资难、融资贵、融资慢等问题，为防止返贫致贫提供坚实保障，为乡村产业升级、基础设施完善、乡村治理提升注入持久动能。

未来，随着信用体系不断完善、金融产品持续创新、服务能力不断提升、部门协同不断加强，金融支持乡村全面振兴的力度、精度和实效将持续提升，必将推动乡村全面振兴取得新进展、新成效，助力守住不发生规模性返贫底线，推动城乡融合发展，绘就农业强、农村美、农民富的乡村全面振兴新图景。同时，金融机构也将在服务乡村全面振兴过程中，实现自身业务转型和高质量发展，形成金融与乡村振兴深度融合、互利共赢的良好格局。