议会罢免总理遭否决，宪法法院裁定合法，蒙古宪政程序引争议

在宏观数据的纸面上，蒙古国正日益富裕：出口创纪录，财政收入攀升，经济增速可观。然而在日常生活的现实里，国家职能却形同虚设。六年前的冬季抗议将公众对空气污染和腐败的不满熔铸成一场信任危机的叙事，如今，这段叙事正变得愈发复杂深沉。

此后，蒙古国从对公共资源被窃取的愤慨，滑向了公开的宪政危机。去年10月，议会投票罢免了上任仅四个月的总理赞丹沙塔尔·贡布扎夫。三天后，总统以违宪为由行使否决权。随后，蒙古宪法法院裁定总统否决合法，指出大国民呼拉尔通过的罢免总理议案违反了多项程序规定和宪法原则。

若西方媒体注意到这些动向，往往倾向于采用简易的二元框架进行解读。2025年初，英国《泰晤士报》曾发表一篇报道，渲染一位“亲普京”的总统策划了针对拥有美国留学背景的改革派总理乌云额尔登·卢布桑纳姆赛的政变。然而，该报道完全偏离了问题的核心。

蒙古民众自身并未如此解读这场危机。民众眼见食品、燃料和租金价格飞涨，政客却在炫耀进口越野车和名牌腕表；他们目睹“反腐”听证会总在触及幕后操盘手前戛然而止。

若真有政变，它并非发生在乌兰巴托某个不眠之夜的突袭。这场权力的接管行动更为缓慢，它是通过煤炭合约、物流链条和议会名单的运作悄然推进的。

从党国体制到庞氏投资骗局

从理论上讲，蒙古国是奉行民主宪法的议会民主制国家，拥有三权分立的制度架构。其议会、总统、内阁、反腐败机构以及独立央行等体制，对于自由主义教科书的信徒而言再熟悉不过。但在现实政治的运作中，它已演变为许多人称之为“党国混合体制”的形态——执政党蒙古人民党掌控着绝大多数权力的杠杆。

蒙古国已从对公共资源被窃的愤慨，滑向公开的宪政危机。如今，这种体制公开承认，进入政党名单或关键部委，本质上就是一种“投资行为”。

在这个体系中，你资助竞选活动，证明忠诚度，为派系领袖充当“提包者”。作为回报，你将获得采购权、许可证、任命权，以及大型项目的分红。正式的规则依然存在：公务员法、预算法、采购程序一应俱全。但与之并存并凌驾其上的，是派系义务和私下交易的潜规则。

正因如此，许多蒙古人不再使用狭义的“腐败”一词。腐败通常暗示着对一个基本健全体系的偏差，而他们所见的是这样一种制度：寻租已成为组织的原则，庇护与依附关系的去网络渗透进官僚机构与政党，同时瓦解并削弱了正式的权威。

更清廉的价格，更肮脏的交易

这种现象在煤炭及相关承购协议中表现得尤为鲜明。典型的承购合同中，买方承诺在产品（此处指煤炭）生产前购买指定数量的未来产品。对蒙古这类资源丰富的国家而言，这类合同极具吸引力，意味着稳定的收入来源。

然而最新披露的内幕显示，数百万吨煤炭正是通过此类协议售予企业。这些不透明交易主要由额尔德尼斯塔万陶勒盖公司（ETT）与少数贸易商及物流公司签署。作为国营企业，ETT管理着全球最大煤矿之一——塔万陶勒盖煤田。该企业通过采矿、出口及基础设施项目成为国家经济的重要支柱。

2022年冬季，民众因所谓“煤炭盗窃”事件发起大规模抗议后，政府紧急采取措施整顿行业。解决方案看似简单：通过蒙古证券交易所的公开拍卖平台推动出口，让市场设定透明价格。政府急于展现整顿采矿业的姿态。

某种程度上，该方案奏效了。交易所价格逐渐逼近买家实际支付的边境价格。新颁布的《矿产品交易所法》使官员们得以自豪地宣称这是透明度建设的重大飞跃。

然而若深入探究，绝大多数煤炭从未触及该交易所。据蒙古国议员佐尔雅尔嘎勒透露，约五分之四的煤炭仍通过长期承购合同流出国境。蒙古证券交易所的透明化拍卖主要接收低品位煤炭等剩余资源，且供应量难以预测；公众所见是公开价格，而真正的交易却在暗箱中进行。

聚合商作为枢纽

长期采购合同——尤其是与基础设施或预付款挂钩的合约——有助于维护战略自主权。博迪国际公司正是诸多此类安排的核心枢纽。当审视近期公开的博迪国际与ETT公司相关合同批次时，全貌逐渐清晰。

许多政界人士和专家指出，通过博迪这类聚合商达成的交易使煤炭以低估价格售出，中间商在运输和转售环节攫取了部分价值。部分合同包含债务转股权的选项。

公众所见是显性价格，真正的交易却在暗处进行。若国家或国有企业后续无法全额交付煤炭，贷款方可将未偿金额转换为项目公司或基础设施的股权。这使承购方得以获取基础设施股权，实质上将国家资产转化为抵押品。

其他国有企业及相关裙带网络竞相出口煤炭。当一方游说修建铁路、另一方争取边境港口时，这种趋势达到顶峰。这形成了一种囚禁价值的恶性循环。在这种以煤炭偿还基础设施项目的易货式融资之上，我们开始窥见“煤炭盗窃”或“煤炭黑手党”的核心轮廓。

依附关系作为基础设施权力

新冠疫情期间出口崩溃，抢先出货与等待两周的差异转化为现金流和杠杆率的实质收益。ETT的运输优先权机制，实质上赋予派系头目和裙带网络对物流队列的操控权。决定哪一吨货物在何时通过哪个边境关卡，成为最珍贵的货币形式。

报告证实，边境海关、军方官员和省级管理者通过征收租金或偏袒亲信牟利。与政治精英挂钩的运输公司蓬勃发展，普通卡车司机和企业则被迫停滞等候。

社会学家迈克尔·曼曾提出“基础设施权力”概念——即国家通过公路、铁路和电力“渗透”领土与日常生活的能力。在蒙古，这种权力已被分割出租，亦即遭人攫取。

一条铁路线或像嘎顺苏海特这样的边境口岸，不仅成为公共设施，更成为谈判筹码。围绕哪个派系能承建利润丰厚的路段、哪家企业获得优先通行权、哪位官员有权发放许可证，权力斗争随之展开。在这种状态下，国家并未消亡，而是支离破碎；权威依然存在，却被切割成可交易的碎片。

双重预算，单一影子

为“推动项目落地”，蒙古政府借助ETT等百余家国有企业绕开官僚体系。包销合同以预付现金换取未来煤炭供应承诺，基础设施贷款的担保来源并非一般税收，而是特定出口收益流。

出口收益先存入海外托管账户，随后（或不）被转入国库。石油出口国常存在双重财政体系，其资源税与非资源税制度间存在显著扭曲，蒙古亦不例外。

从公共财政角度看，这导致权力从预算体系转移，形成平行财政结构：正式体系看似规范守规却效率低下，非正式体系则灵活机动且高度政治化，多数交易未入账。

当全球价格飙升时，第二套渠道极具诱惑力——可借未来煤炭收益来满足当下政治需求。无需经历纷繁复杂的预算审批程序，就能在选举前夕修建新铁路或实施“民粹主义”现金转移。

采矿合同中刻印的长期收益承诺，使不负责任的政府得以持续向利益集团输送利益，扩张国家预算，实质上购买选票。民众虽感知预算规模在扩大，却仍未获得关键公共服务。

每起新丑闻都印证着这种可悲现状。政治学家称之为产出合法性的侵蚀——这种合法性源于政体解决集体问题的能力。公民们则会说，国家已丧失任何道德意义。

缓慢暴力，而非骤然崩塌

此时“缓慢暴力”理论便具有启示意义。罗伯·尼克松提出的这一概念，指代由污染、气候变化和资源枯竭引发的渐进性、往往隐形的伤害，其危害在数年间持续显现。

蒙古的煤炭经济正是造成此类损害的典型：边境城镇的粉尘与柴油污染，矿区周边的脆弱生态系统，以及因燃煤致死的人群。正如尼克松所言，环境破坏常发生在“超越人类感知的时间尺度”上，使社区难以凝聚力量对抗漫长而分散的威胁。

这种暴力既是生态的，也是政治和情感的。国家承诺普及教育，却让五十名儿童挤在教室——因为学校是最后获得工资增长的机构。反腐听证会全国直播，但调查一旦触及核心圈层便屡屡停滞。

法律更迭，内阁改组，反腐机构层出不穷，但基本模式始终如一。人们放弃投票之前，早已丧失对公平的信念。关键在于，缓慢暴力的受害者往往是贫困边缘群体，在乌兰巴托权力殿堂中毫无话语权。

在基层，民众感受到的并非民主巩固，而是一种制度性的精神操控。一切都在“改革”，一切都在“强化”，却始终不见成效。政治风向始终如一：削弱总统权力，强化总理制，确保执政党及其关联派系持续巩固优势。人们戏称：“若明日能贯彻公正司法，政坛恐将人尽其尽。”

抗议作为民主记忆

尽管如此，民众并未沉默。2019年，乌兰巴托爆发冬季抗议，抗议对象是令人窒息的雾霾与无休止的丑闻。2022年，年轻抗议者再度扎营，要求就煤炭盗窃案给出答案。过去两年间，围绕政府改组、政界奢靡开支及煤炭盗窃问题，抗议浪潮持续爆发。

批评者将这些抗议斥为敌对派系操纵的产物，或是年轻游手好闲者的天真理想主义。这两种轻蔑视角都忽视了抗议的核心功能。

每次抗议——无论最终能否改变高层人事——都如同民主记忆的载体。 它提醒所有人：国家存在的根本意义在于提供公共产品与基本公平。它维系着民众的期待：更美好的未来可能实现，制度本可包容而非榨取。

全球不确定性中的精英中介

在此背景下，蒙古的政治经济体系通过精英中介运作。在这个体系中，掌握政治权力者充当国家财富与全球市场之间的中介，在每个环节攫取租金。

此类中介行为不仅限于煤炭领域。在铜矿行业，蒙古国额尔登特矿场曾卷入丑闻——贸易公司通过铜精矿优惠交易转移利润。

国家行为更像经纪公司，而非确保公共利益最大化的监管者和股东。就连力拓集团运营的奥尤陶勒盖铜金矿巨型项目，也因成本超支引发争议——蒙古观察人士怀疑相关承包商与精英阶层存在利益关联。所有案例中，国家都扮演着经纪公司的角色，而非确保公共利益最大化的监管者和股东。

这种现状显然对蒙古的民主与发展构成严重威胁。在2024年6月的议会选举中，反对派借“对腐败和经济现状的愤怒”之势，在立法机构取得显著进展。近70%的高投票率表明蒙古民众并未冷漠。显然，选民已看清不受制约的一党统治、腐败现象与民主问责机制瓦解之间的因果关联。

民主空心化

所有这些线索都指向彼得·梅尔十多年前提出的令人忧虑的趋势：民主的空心化。这种现象并非通过直接废除选举实现，而是通过逐步侵蚀选举实质内容达成。

蒙古的现状恰恰说明，当资源型经济的发展模式仅聚焦资源开采而缺乏“包容性”制度时会发生什么。然而，远观之下，人们总轻易断言蒙古只需强化制度建设。这种直觉虽看似正确，却难以真正解决问题。更棘手的核心问题始终是：强化哪些制度？按何种顺序推进？又针对何人而强？

唯有当民众切实感受到变革发生，持续的改革压力才能维系。这正是缓慢暴力背后的残酷悖论：它不仅摧残肺腑，更侵蚀着人们的耐心。年复一年的丑闻事件未见实质惩处，使民众逐渐丧失期待。

权力真空催生诸多弊病：阴谋论盛行、民族主义团体滋长、网络水军煽动政治对立。但当前危机恰为民众填补真空、争取话语权创造契机。普通蒙古民众能否把握此机遇，将决定这个国家迈向真正问责与民主的征程。

作者简介：

桑奇尔·扎尔加尔赛汗，牛津大学研究助理。

文章仅供交流学习，不代表本号观点

本文出处：Mongolia’s Crisis Is an Opportunity to Transform Its System