学术报告 | 李荣欣：日本城市更新制度框架与单元更新的实践启示

导读

8月31号，2025中国城市规划年会之学术研讨会二十三“全球视野下的城市规划”在沈阳成功召开。会上，北京清华同衡规划设计研究院有限公司国际城市治理与规划所副所长李荣欣作题为《日本城市更新制度框架与单元更新的实践启示》的学术报告。

本文字数：3541字

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李荣欣

北京清华同衡规划设计研究院有限公司国际城市治理与规划所副所长、高工

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城市更新的时代背景

当前，中国城市发展正从增量扩张迈向存量提质增效新时代。中央部署定调新时代城市内涵式发展的战略取向，城市更新在城市发展中的重要性明显提升。各地积极探索以片区（单元）为重点推动城市更新实施，普遍形成“城市更新规划-片区策划-项目实施方案”的实施体系。但城市更新过程中也存在一些问题，例如当前更新片区（单元）的实施思路仍停留在空间规划层面，尚未成为政策单元。

在国际上，城市更新特殊政策片区已经成为全球推进空间治理现代化的关键，比如法国的“协议开发区”、德国的“更新区”，英国的“特定政策区”，以及日本的“都市再生紧急整备地域”等。其中，日本的行政体制、更新单元机制等与我国高度相似，这种适配性让日本的经验更具借鉴价值。因此本研究重点剖析了日本城市更新的制度框架和单元更新实践，以期为中国的城市更新工作实践提供启示。

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日本的城市更新制度框架

日本的城市更新首先经历了战后政府主导的大规模重建，以住宅重建为主要目标；之后进入引入民间资本的经济导向的更新阶段，其间出台了《都市再开发法》；最终发展为多方共治的可持续综合更新，以2002年出台的《都市再生特别措施法》为标志。

日本构建了宏观、中观、微观三级规划传导体系。

·在宏观层面

制定了“都市再开发方针”（对应于我国各城市编制的《城市更新专项规划》），为城市更新提供长期性、综合性的指导。

·在中观层面

划定了各类“促进区域”，基于特定的目标给出差异化的规范引导。其中基于都市再生目的所划定的区域叫作“都市再生紧急整备地域” （对应我国各城市划定的 “城市更新片区”），给予财政、金融、税制，以及审批方面特殊的政策。在“都市再生紧急整备地域”内又划定了若干个“都市再生特别地区” （对应于我国各城市划定的“城市更新单元），赋予该地区容积率、土地用途等规划管理技术指标上的弹性。

·在微观层面

将“市街地再开发事业”等更新内容纳入地区计划，对应于我国各地开展的有明确实施主体的城市更新项目。

在城市更新的法规体系上，日本建立了自上而下、逐级细化的综合性法律框架。城市更新核心法律由国会制定，是全国城市更新活动的最高法律依据；在核心法律框架之下是配套法令，通常由中央政府内阁或主管省厅发布，是对核心法律条文的具体化和技术性补充；进一步的细则是地方法令，由各地方公共团体（都道府县、市町村）的议会制定，适配地方需求。

日本城市更新的配套政策主要是从规划土地政策和财税金融政策两个方面给予支持。规划土地方面，主要包括容积率奖励、放宽土地用途限制等。财税金融方面，国家层面设立基金，地方提供补贴，也给予税费的减免。政府系金融机构提供低息贷款和融资便利等，为城市更新的可持续发展提供支持。

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基于实施角度的日本城市更新单元

日本存在两种典型的“城市更新特殊政策单元”：一种是“都市再生特别地区”，另一种是“市街地再开发促进区”。

3.1 都市再生特别地区：政府引导民间力量实施高强度开发提升城市竞争力

“都市再生特别地区”通常位于经济核心区及重要战略地区，为实现经济振兴、高强度开发等目的而设立，政策扶持力度大，开发周期长。截至2024年，日本全国已批准划定125个“都市再生特别地区”，主要以3公顷的地块或者是更大面积的多个地块为单元。它的关键政策优势是可以突破现有的规划约束，重新设定土地用途、容积率、建筑密度、建筑高度等规划条件。

案例1

东京大手町连锁都市再生项目

大手町紧邻日本东京江户城，是日本经济的中心地。大手町区域内有七成以上的大楼屋龄超过40年。同时，由于资讯、通信等企业的业务必须持续24小时运作，企业大楼无法采用传统 “先拆后建”的更新模式。如何使高密度城市经济中心区在保障企业正常运营的同时实现都市再生，是大手町地区城市更新面临的最核心问题。2002 年它被定为 “紧急整备地域”，2010 年升级为 “特别地区”，享受容积率16，税收减免政策。整个项目的核心创新是采用“种子基地+滚动开发”的模式，运用种子基地置换的方式，首先对种子基地进行更新，再把周边地区的功能置换进种子基地，然后再更新周边地区腾挪出的区域，由此循序渐进推动了整个区域范围内老旧建筑全部的活化。这种滚动连锁式更新方式，既保障了企业的运营，也实现了整体片区的更新。

案例2

东京日本桥二丁目都市再生项目

日本桥二丁目地区位于东京日本桥车站东侧，面临竞争力不足、土地碎片化、公共空间质量低下等问题。2007年它被划定为“都市再生特别地区”，成为东京首个整合历史保护和高密度开发的国家级试点。这个项目的制度突破在于：突破传统开发的限制，容积率从7提高到了19.9；设立“立体道路制度”，允许道路可直接从建筑下穿过，可以最大限度利用土地。值得关注的是，这个项目中建于1929年的高岛屋日本桥店，作为日本《文化财保护法》下的“重要文化财”，被进行适应性改造，在保护立面与结构的前提下进行内部改造，比如增设地下停车场等。这个项目通过公私协同开发模式（PPP）推进，实现了空间立体化利用与功能混合，既保护了历史，又提升了功能。

3.2 市街地再开发促进区：小规模、自下而上的城市更新单元

“市街地再开发事业”是日本广泛采取的小规模住宅、商业设施重建推进模式，以单一地块或相邻地块为单元，平均面积约2-3公顷。实施主体包括组合、个人、都市再生机构、政府等。促进区的政策更强调本地化改造与渐进式更新，政策激励与空间弹性相对有限。

东京都武藏小金井站南口周边街区再开发项目是一个“市街地再开发促进区”的案例。作为城市的核心区域，它面临住宅老旧、混合功能缺失。通过容积率提升、道路拓宽、功能混合等方式，解决了交通拥堵和设施老化问题。同时，实施了“公私协同”的机制，并通过了多种方式加强公众参与，最终把这个交通节点转变成都市核心。

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启示和借鉴

第一，基于 “目的-工具” 思路，探索建设弹性化的更新制度体系。日本城市更新的精细化实践核心在于遵循 “目的-工具” 逻辑，即根据不同的更新目标匹配差异化政策工具，并通过中观与微观层面的制度细分实现精准管控。对中国而言，在中观层面实施地域类型化管理，比如把更新单元分为历史文化单元、产业创新单元等开展区别化管理。在微观层面，推行模块化工具组合。针对更新单元特性，明确刚性底线和弹性区间，实现定制化的管控。

第二，探索划定分级分类的城市更新特殊政策单元，实现精准施策。日本城市更新的重要经验之一是根据区域功能定位、更新需求差异建立 “分类分级” 的政策单元体系，避免一刀切。在中国，可以按照“市级-区级-街道级” 等行政层级，结合“活力街区-精品街区-完整社区” 等更新类型划分特殊政策单元，明确不同单元的差异化目标，实现更新资源精准配置与区域特色保护。

第三，探索政府战略与民间力量结合划定更新单元，提升协同效能。日本通过《都市再生特别措施法》，允许民间提计划，经审核之后纳入官方规划，形成上下互动的机制。中国需要改变更新单元划定工作中政府单一主导的模式，构建政府与企业的双轮驱动机制。政府要明确城市空间结构、公共服务布局等底线，同时也可以试点民间提案优先机制，对符合战略导向的城市更新实施方案纳入特殊政策单元，给予优惠政策支持。

总结而言，日本的核心经验是以制度弹性应对需求多样性。中国的城市更新正处于探索深化的阶段，需要在借鉴国际经验的同时，结合本国条件，探索有中国特色的更新路径。

*根据现场报告整理，已经专家审阅

供稿单位：《城市规划（英文版）》编辑部

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