谁懂基层的难？考核紧、诉求多、资源少……其复杂根源，这本书说透了

人们常说，“政治是平衡的艺术”。这种平衡不仅体现在一国的制度设计之中，更体现在制度的具体运转过程之中。这种运行层面的平衡，使得我们在理解政治现象时，必须同时关注多个相互制约、相互作用的因素，并梳理清楚它们之间的动态关系。

中国的基层治理，正是这种复杂政治现象的集中体现。这也使得基层治理，尤其是县域治理，成为学者观察“中国之治”的一个关键窗口。聂辉华教授的《基层中国的运行逻辑》，正是在这一意义上，通过经济学的分析视角，向读者展示了基层治理运行中所蕴含的复杂性。

一般而言，人们所说的“基层”，主要指县及县级以下的治理层级。那么，为什么这些层级的治理会呈现出如此显著的复杂性？从聂辉华的分析中可以看到，这种复杂性主要源于两个方面：一是制度的静态安排，二是制度的动态运转。

从制度安排来看，中国的治理体系总体呈现出“中央—省—市—县—乡”五级结构，兼具“金字塔式层级”与“条块结合、以块为主”的组织特征。制度层级越高，权力越集中，可调配的行政资源范围也越广；反之，层级越低，权力越有限，能够支配的资源也越受约束。聂辉华教授将这种结构概括为“等级制资源配置”。在这一配置模式下，基层治理可调动的资源相对有限，但其承担的治理任务却并不轻。一方面，基层作为下级机构，需要落实上级部门的政策与指示，并在部门之间进行协调；另一方面，作为直接面对社会的一级政府，基层还必须应对来自群众的诉求、不满与压力。

其实，从制度运转的角度看，一种理想化的运作模式是：上级机构发挥统筹与决策功能，基层在其领导下推动政策落地，并及时反馈执行情况，从而实现治理体系的良性运转，即聂辉华教授所说的“上下同治”。然而，在实际运转过程中，这一过程远比制度文本所呈现的情形复杂得多。

一方面，许多政策目标难以被精确量化，执行过程难以被实时监督，执行结果也往往难以事后清晰归因。从经济学的角度看，这意味着基层治理天然处于一种“不完全契约”的状态：文件无法穷尽所有具体情境，规则也难以覆盖所有可能后果。正如作者在书中所指出的，基层社会“越是到基层，契约越是不完全，非正式制度越是重要，熟人社会越是占主导”。

在这样的环境中，政策执行与信息反馈不可避免地受到非正式制度的影响，基层治理所需要平衡的因素也随之增多，其复杂性自然显著上升。另一方面，基层治理还必须兼顾维稳、资源竞争等多重目标，这些事务中的风险“苗头”往往需要基层治理机构具备高度敏感性，并作出及时而审慎的决策。

由此可见，基层治理的复杂性并非源于主观选择，而是结构性约束与现实情境叠加的结果。基层既身处等级制资源配置的末端，又处于治理实践的一线位置，这使其运转过程不可避免地充满博弈。

从经济学的视角来看，“博弈”并非负面的价值判断，而是行动者在既定约束条件下进行策略互动的必然结果。基层既要回应上级的考核与问责，又必须考虑社会反应、执行成本与潜在风险，因此其行为呈现出持续权衡与调整的特征。

基层治理既无法完全照搬政策文本，也难以彻底背离政策目标，其实际运作往往形成一种经过调适的“可执行状态”。这种状态并非偶然失误，而是在多重约束条件下形成的协同结果。例如，在招商引资过程中，基层政府不仅需要与企业进行博弈，还要与其他基层政府展开竞争；既要在正式制度框架内争取更多资源，又必须妥善应对非正式制度因素所带来的影响。这些在《基层中国的运行逻辑》一书中有着十分精彩的论述。

因此，在基层层面，“上下同治”当然仍然是制度设计的目标和治理运行的本意，但这一目标并非通过线性执行或单向命令来实现。相反，在不完全契约、资源有限且责任集中的情境下，“上下同治”往往是通过持续的动态博弈逐步达成的：在博弈中调整执行方式，在博弈中协调上下预期，也在博弈中不断修正政策的实际边界。正是在这一意义上，博弈是“上下同治”在基层情境中的具体实现机制。

总体而言，《基层中国的运行逻辑》并非一本提供政策方案或治理对策的书，而是一部帮助读者理解基层政治现实的分析性著作。它通过经济学的分析视角，提出了“上下同治”“等级制资源配置”等关键概念，并从成本—收益分析、委托—代理框架以及博弈与动态均衡等角度，揭示了基层治理中看似零散却高度结构化的复杂现象，为理解基层政治运转提供了极具启发性的分析工具。

在日常生活、学术研究与职业选择之间，本书提供了一种难得而有价值的连接方式。

对普通读者而言，这本书有助于解释许多日常经验中“看不懂”的治理现象；对于研究者来说，它则将零散的经验材料整合为可理解、可讨论的运行逻辑；对于希望深入基层工作的人而言，本书对基层运作方式、岗位结构与晋升路径的讨论，是一份极为珍贵的“事前洞察”，有助于他们超越对“稳定”的单一想象，建立更全面的职业预期。

《基层中国的运行逻辑》

聂辉华 著

上海人民出版社

原标题：《谁懂基层的难？考核紧、诉求多、资源少…其复杂根源，这本书说透了》

栏目主编：王一 文字编辑：肖雅文

来源：作者：许楠