专家解读 | 郑德高：推动规划工作更加适应城市更新行动需要

郑德高

中国城市规划设计研究院副院长

近日，，在“增强详细规划适应性”等方面提出了具有突破性与指导性的措施。这些内容标志着在城市更新领域的规划管理机制创新，旨在推动规划工作更好地适应城市更新动态、多元、实施导向的特点，为城市更新行动提供更加高效和有力的法定规划支撑。

一是进一步明确了国土空间总体规划和城市更新专项规划作为详细规划编制的依据。文件明确，可依据总体规划与更新专项规划确定的更新目标与重点，结合“十五五”行动需求，对拟更新区域的详细规划进行评估与优化。这实质上是将城市更新的目标、工作重点及相关需求，作为详细规划修正、调整的前置依据，通过“技术修正”“优化调整”等规范化路径，构建城市更新专项规划与详细规划的传导与调适机制，确保规划目标和重点任务落地实施。我国已进入城市更新的重要时期，城市更新专项规划作为统筹城镇开发边界内城市更新活动、谋划实施城市更新项目的依据，对城市更新片区、项目进行细化安排后传导至详细规划，从而实现对详细规划中各类存量空间的整体统筹，增强其对城市更新行动的实施支撑作用。

二是推动详细规划从“前置管控”向“实施适配”的转变。在快速城镇化时期的增量发展阶段，通常遵循“先编详规、后做建设”的线性流程，详细规划作为土地使用和规划管控的决策依据。进入以存量更新为主的发展阶段后，原有用地格局和功能布局往往难以适应新的发展需求，单纯依靠既有详细规划容易导致更新项目与现状脱节、实施困难。因此，必须转变规划逻辑，要充分考虑城市更新的动态性、多元性和实施导向性，实现由“前置管控”向“实施适配”转变。在这一过程中，应以城市更新专项规划为先导，进而在保障公共安全、公共利益和空间品质的前提下，推动详细规划有效落实更新专项规划所提出的功能导向、空间安排与项目诉求。

三是进一步创新规划政策工具，推动规划工作由“管与控”转向“活与融”。文件创新性地引入了“正面清单”和“豁免清单”两种清单式管理工具，一定程度上增强了详细规划的管理弹性与适应性。步入城镇化发展中后期，城市经济增长趋势、发展动力趋弱，亟待形成新动能、新优势。“活与融”的核心在于盘活存量、激活动能，增强实施阶段详细规划在编制和实施管理层面的弹性，增强对城市更新项目的空间和实施保障，使规划更好地适应存量时代经济社会发展趋势和国土空间开发保护的需要。一方面，针对城市中闲置的厂房、老旧商业楼宇，通过城市更新、低效用地再开发、存量资产盘活等手段，将“沉睡资源”转化为发展资本。另一方面，打破体制机制障碍，通过规划和土地政策激发市场主体活力，聚焦战略性新兴产业培育、传统产业数字化转型，推动产业从“规模扩张”向“质量提升”转型，培育城市发展新引擎。

四是进一步改进规划工作方法，促进“社会治理” 与 “空间治理” 的有效融合。城市更新往往涉及功能混合、业态创新、小微改造等复杂需求。对此，文件明确鼓励完善公众参与和监督机制，探索简化详细规划修改程序，为应对各类复杂的城市更新场景提供了更丰富的解决路径，以此推动社会治理与空间治理的有机融合，突出项目权益人在社会治理中的共同参与。这一举措折射出规划编制与审批管理理念的改进， 规划工作不再局限于传统的技术管控，而是更加强调公共性、响应性与实施性，使其真正成为服务城市有机更新和完善社会“共建共治共享”的重要工具。城市更新是一个持续演进的过程，详细规划作为关键技术手段，既能维护公共安全与公共利益，又能推动相关主体凝聚共识，确保更新项目在各方权益基本得到认可的前提下稳步推进，最终为实现更新项目的长效、可持续运营筑牢基础。

《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》是我国城市更新进入精细化管理、高质量发展新阶段的重要制度转变，其核心内涵在于无论是规划管理还是政策工具，都应更贴近“真需求”、解决“真问题”，结合城市更新行动的复杂需求和复杂问题，增强规划落地实践，促进城市更新专项规划与详细规划协调联动，为城市更新行动有力有序推进提供坚实保障。

内容来源：中国建设报

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