长三角议事厅｜长三角创新飞地建设的破局之道与可复制经验

在长三角一体化发展的浪潮中，一种新型空间组织模式，创新飞地，正悄然改变着区域创新生态。不同于传统“飞地经济”的简单物理空间转移，长三角地区已形成"研发在上海、产业化在腹地"的创新生态闭环。这一模式不仅有效破解了科创资源分布不均衡的难题，更成为推动区域协同创新的系统性解决方案。本文聚焦长三角地区创新飞地的实践，深入剖析其运作机制与可复制经验，为其他省市提供切实可行的路径参考。

创新飞地的建设逻辑重构与地方政府实践

长期以来，区域合作的主流模式是“产业转移”，即中心城市的过剩产能向腹地扩散。然而，在创新驱动发展的语境下，逻辑发生了根本性逆转。中小城市不仅面临传统产业转型的压力，更受困于“引不来、留不住”高端人才的现实尴尬。

与其在本地苦苦等待人才“下沉”，不如主动到大城市“借巢育凤”。长三角的实践证明，创新飞地不仅仅是物理空间的延伸，更是创新服务链条的跨区域重组。在此过程中，各地方政府扮演了从顶层设计到具体扶持的全方位关键角色。

顶层设计进阶：从“点对点”到“网络化”

一是建立高层级协调机制。为解决跨行政区划带来的管理壁垒、政策冲突和利益分配等难题，相关省市普遍注重建立高层级的协调机构，负责协调解决规划、土地、重大项目等关键事项。二是明确合作框架与利益共享。在飞地建设之初，飞出地政府便会与飞入地或园区运营商通过协议明确飞地定位与功能、合作模式、权责分工和利益共享机制，明确税收、GDP、工业产值进行分成的比例，以及合作期满后产业园后续运营方案。这种“亲兄弟，明算账”的模式，为飞地的长期稳定运营提供了制度保障。三是构建多层次飞地网络。创新飞地网络体系是促进创新要素流通、技术转移转化的系统性布局，需要进一步构建多层次的网络结构。例如，上海临港科创中心与宁波、温州、泰州、马鞍山等地方政府合作设立了“科创飞地-分中心运营-双创示范基地”三级体系。其中，科创飞地侧重技术对接与早期孵化，分中心负责项目落地服务，双创示范基地则推动产业化集群发展。这种分层推进的模式实现了从技术孵化到产业化的全链条覆盖。

精准财政支持：从“补建设”转向“奖成果”

精准化的财政支持与激励政策是促进创新飞地蓬勃发展的必要保障。首先是启动建设资金支持。飞出地政府通常会为飞地的初期建设和运营提供启动资金。例如，常州市对认定的“科招飞地”，根据建设规模、投入等情况，给予最高100万元的资金支持。其次是运营成本补贴。为减轻飞地运营压力，地方政府会提供租金补贴、运营经费补助等，吸引企业和研发团队入驻。例如，金华市对入驻长三角G60金华（上海）科创中心、人才大厦的企业进行年度考核，并根据考核结果给予80%-100%的租金补助。三是研发与成果转化奖励。政策支持的重点在于激励创新活动。例如，江苏省盐南高新区对入驻其在外地设立的“飞地”研发机构的企业，给予研发人员奖励和成果转化奖励，直接将财政激励与创新产出挂钩。四是设立专项产业基金。一些地方政府还会配套设立产业基金，对飞地孵化的优质项目进行股权投资，实现“以投代引”，引导优质项目最终落户本地。例如，丽水经开区在上海的科创飞地“丽水国际科创中心”配套了生物医药产业基金予以支持，已集聚6家生物医药头部企业，研发总投入超10亿元，形成了“研发在上海，总部生产销售在丽水”的协同发展新模式。

鼓励人才“双栖”，打破身份和地域限制

创新飞地的核心在于吸引人才。各地政府为此出台了一系列极具吸引力的人才政策。一是“人才飞地”专项政策。许多地区将创新飞地作为“人才飞地”来建设，为入驻飞地的人才提供与本地同等甚至更优的政策待遇，包括创业启动资金、生活补贴、住房保障等。将飞地打造为人才“政策特区”，通过双重政策覆盖形成比较优势。二是打破身份地域限制。飞地内的人才可以“身份在本地、工作在上海”，享受飞出地的人才认定、项目申报、职称评定等政策，解决了科研人员等人才的后顾之忧。例如，金华市明确飞地人才可保留原单位编制，同时获得上海工作资质，职称评审由两地专家联合参与，实现“身份在金华、岗位在上海”。三是提供全方位“保姆式”服务。飞地运营方通常会提供工商注册、税务代理、政策咨询、投融资对接等一站式服务，为创新创业者营造便利的环境。不仅打通了技术转化服务链，同时实现生活保障体系化，飞地功能从单一代办提升为资源赋能，飞地运营从基础服务升级为资源整合平台。

长三角经验对全国的启示：优势互补、价值共创

长三角的实践表明，创新飞地不是“简单复制”核心城市的资源，而是通过制度创新实现“优势互补、价值共创”。国内其他省市需结合自身区域特点，从统筹规划、运营模式、要素保障等方面系统发力，打造具有地方特色的创新飞地体系。

强化省级统筹，避免同质化竞争

为避免省内各地区飞地建设的同质化竞争，亟须建立省级层面的顶层设计与协调机制。一是制定省级飞地建设专项规划。结合当地区域发展特点，差异化布局跨区域科创飞地功能，明确各市飞地主导产业目录，避免重复建设。二是建立跨区域协调机制。由省级发展改革委牵头，联合飞入地发展改革委、科委等机构，建立飞地建设联席会议机制。重点解决税收分成、统计核算、政策衔接等矛盾，探索“飞地经济GDP分计、税收分享”制度。三是打造多级创新飞地网络，建设涵盖省级、市县以及镇域的多级创新飞地网络。

创新运营管理模式，推广“双注册、双服务”机制

一是推广 “双注册、双服务”机制，允许企业在飞入地与飞出地总部同步注册，享受两地政策叠加，全面激发市场化主体的活力。政府通过购买服务方式引入专业运营商，提供法律咨询、政策申报、融资对接等一站式服务。二是构建“飞地+基金+场景”赋能链条。设立省级创新飞地发展基金，采用“投资-退出-再投资”循环模式，一期投入支持飞地孵化项目，二期引导成熟项目回归本地实现产业化。同步开放省内应用场景，优先采购飞地孵化企业的技术产品。三是探索“飞地数字孪生平台”。借鉴上海量子城市“一张图”经验，建设省域飞地数字管理平台，集成飞地空间信息、入驻企业数据、技术成果库等资源。推动与飞入地“找地选楼”系统对接，实现跨区域空间资源智能匹配。

完善要素保障机制，提升供给质量与效率

一是人才柔性流动制度创新。推广“科技副总”“双导师制”等经验成果，鼓励高校教师在飞地企业兼职。对入驻飞地的研发团队探索“三权”分置改革：成果所有权归创造者，处置权归飞地运营方，收益权按约定比例分配。试点“飞地企业人才联合认定”，对入驻飞地的飞出地企业研发人员给予飞入地人才公寓、子女教育等配套支持。二是飞地成果转化专项支持。设立省级创新飞地成果转化引导资金，重点支持三类转化：飞地孵化企业回飞出地设立总部、上海高校院所成果在飞出地中试、飞地研发中心为飞出地企业提供技术服务，全面打通创新飞地成果转化通道。三是土地指标跨区域调剂。在省级层面建立“飞地建设用地指标池”，允许各市将飞地项目节约的建设用地指标纳入池中流转。对在飞入地购地自建的飞地项目，由省级财政给予用地成本补贴；对租赁型飞地，按年度租金30%-50%予以补助。

深化体制机制创新，突破传统行政壁垒

飞地的可持续发展需要突破传统行政壁垒，构建适应跨区域创新的制度环境。一是探索“飞地经济”统计核算改革。试点“飞地GDP分计、税收共享”机制。对飞地内企业产生的经济总量，按研发投入、生产制造分段统计，税收收入按“注册地与投资来源地双占比”原则分配，有效调动地方政府积极性。二是推动飞地政策“跨域通兑”。梳理整合飞出地与飞入地科技创新政策，形成专属政策包，重点突破科技政策壁垒，例如，允许飞出地科研经费跨省域在飞地使用，飞入地科技创新券可以在飞出地企业的飞地研发中心进行兑付等。三是建立飞地企业全周期服务链。推广上海“一企一策”土地保障经验，对飞地入驻企业提供三阶段服务：入驻阶段实行“一表申请、两城通办”注册制度；研发阶段开放省级实验室、中试基地等设施；产业化阶段优先纳入“飞出地首购首用”目录。

建立“4E”绩效框架与动态管理机制

为确保飞地建设质量，需建立科学评估体系与灵活调整机制。一是设置多维评估指标体系。建立“4E”绩效框架（Economy经济贡献、Efficiency效率提升、Effectiveness创新成效、Equity区域协同），设置15-20项核心指标。重点考核飞地孵化项目回皖转化率、技术合同成交额、高端人才引进数、产业链协同项目数等质量指标，弱化GDP等传统考核指标。二是实施“阶梯式”资源配置机制。对评估优秀的飞地给予三方面激励：增加次年运营补贴；优先保障省级科技项目推荐名额；扩大飞地建设用地指标。对连续两年评估不合格的飞地，启动“黄牌预警”并缩减省级支持力度，形成“优质资源向优质飞地”流动的良性机制。三是建立动态退出与转型通道。针对长期功能弱化的飞地设计多种转型路径，避免低效飞地长期占用财政资源，确保飞地网络整体活力。例如，将低效飞地降级为离岸创新工作站、转型专业孵化器、并入邻近高水平飞地。

总体而言，创新飞地是长三角区域一体化战略在空间治理领域的生动实践，它通过打破地理边界、政策壁垒与利益藩篱，实现了“1+1>2”的协同效应。其核心经验在于：以顶层设计破解协调难题，以精准政策赋能创新活动，以市场化机制激发运营活力，以要素保障夯实发展根基。

对于全国其他省市而言，长三角的实践并非“拿来即用”的模板，而是需要结合自身区域发展阶段、产业基础与资源禀赋，进行本土化适配与创新。未来，随着更多地区借鉴长三角经验，构建各具特色的创新飞地体系，必将推动创新要素在更大范围内自由流动与优化配置，为高质量发展开辟新空间。

（本文作者曹贤忠系华东师范大学城市发展研究院教授、博士生导师，上海市政府决策咨询基地“青年菁英”，上海高校智库上海城市发展协同创新中心副主任；吕磊系华东师范大学城市发展研究院博士研究生。）

“长三角议事厅”专栏由教育部人文社会科学重点研究基地·华东师范大学中国现代城市研究中心、上海市社会科学创新基地长三角区域一体化研究中心和澎湃研究所共同发起。解读长三角一体化最新政策，提供一线调研报告，呈现务实政策建议。

来源：曹贤忠 吕磊