城市存量空间“灵活更新” 为人民幸福“加码”

人民网记者 欧阳易佳

下班后想去踢场球，但场地总是“一场难求”？老厂房闲置着，能否先利用起来办个创意市集？城市更新中，这些“想法很好”的堵点，如今有了系统性、创新性的政策指引。

近日，自然资源部、住房城乡建设部联合出台《关于进一步支持城市更新行动若干措施的通知》(以下简称《通知》)。《通知》提出，增强详细规划适应性、优化过渡期支持政策、推进存量土地和空间的临时利用、鼓励资源资产组合供应整体运营、创新不动产登记服务、妥善处置历史遗留问题等系列举措，着力破解城市更新中的政策堵点，进一步强化规划与土地政策融合。

城市更新往往“船大难掉头”，一个小的改动是否就要启动漫长的规划修改程序？《通知》强调的，正是增强详细规划的适应性。

具体来看，《通知》明确在自然资源管理和国土空间规划“一张图”基础上，开展城市更新区域详细规划的评估优化工作路径，既依法给予规划许可，又灵活适应市场，及时为实施城市更新行动提供规划依据；鼓励各地制定土地混合开发和空间复合利用正面清单及管控要求；对改善社区公共服务设施、提升社区公共空间服务功能等微更新项目制定规划许可豁免清单。

自然资源部国土空间规划局局长谢海霞举例说，例如北京、上海、厦门等地探索了产业混合用地等工作路径，制定了相应的指导意见。在保证公共安全和公共利益、不影响周边利害关系人合法权益等前提下，可对改善社区公共服务设施、提升社区公共空间服务功能等微更新项目，包括小区车辆停放场地及充电设施等，加装电梯、小区绿化场地等，《通知》明确免于规划许可。如重庆、南京等地制定了规划许可豁免清单。

利用存量房产发展新产业，“难点”在于土地用途转换的过渡期。过渡期政策如何不再“悬空”？《通知》强调，利用存量土地、房产资源发展国家支持产业、行业的，可享受一定年期内不改变用地主体和规划条件的过渡期政策，过渡期原则上不超过5年。过渡期届满时，符合产业发展方向和履约监管要求的，依法依约定按照新用途办理用地手续；不符合的，按照约定退出过渡期支持政策，维持原有土地用途。过渡期满办理土地有偿使用手续的，在原有协议出让方式之上，此次新增了租赁方式，以减轻企业等一次性投入成本。

自然资源部国土空间规划局副局长杨地告诉人民网记者，这次将5年过渡期作出调整，地方可以5年为原则，根据具体项目的实际需要与用地主体来约定过渡期限，且在过渡期满后，符合履约要求办理后续手续的，新增租赁方式，进一步降低财务成本，增强企业投资信心，稳定市场预期，支持实体经济发展。

政策如何从文件落到地面？江苏苏州在打通这“最后一公里”上提供了样本。苏州地处长三角核心区域，城镇化进程快、存量建筑体量大，2020年以来先行先试开展存量建筑盘活利用探索实践，通过制定“一目录、一清单、一张图”，打通了5年过渡期政策落地的“最后一公里”。

“姑苏区美罗创意园盘活工业遗存打造轻奢地标，入选自然资源部低效用地再开发试点第二批典型案例；吴中区叶山岛古村落通过系统性的村居整治和生态修复打造苏式民宿集群，实现保护利用的有机融合。”苏州市自然资源和规划局局长莫栋升介绍，通过近年来的探索实践，一批闲置低效建筑焕活新生，既为新型产业发展拓展了优质承载空间，也为民生改善补齐了公共服务短板，又显著提升了资源利用效益，为城市更新注入了新动能。

从现状到理想规划蓝图，往往存在时间差，如何利用好期间闲置的存量土地和空间？《通知》明确，在保障安全、不影响远期规划实施前提下，各地可制定空闲建设用地的临时利用规则并加强实施监管；制定存量建(构)筑物不增加容积率和高度情况下的临时利用管控规则。

“比如说，规划小区绿地是否可临时用作小区足球场等。可在与相关部门做好工作衔接的基础上，制定存量建筑物不增加容积率和高度情况下的临时利用管控规则，对用途实行正面清单管理，纳入正面清单的无需办理规划许可手续。如杭州制定了临时用地、临时改变房屋用途等管理实施细则。”谢海霞认为，从现状到规划，很多时候受限各方条件，无法立刻按规划实施，《通知》提出，可在维护相关方合法权益、保障安全、不影响远期规划实施前提下，制定空闲建设用地的临时利用规则，明确期限及到期恢复措施，纳入“一张图”实施监管。

随着“苏超”“村BA”带动全民健身热潮，江苏盐城市民的运动需求激增。盐城率先编制专项计划，系统梳理闲置土地、老旧建筑、桥下空间等存量资源，“见缝插针”地规划建设出足球场、篮球场等54处健身场地。

“我们按照普惠便民、安全邻避和布局均衡三大原则，充分利用存量资源，有效推动更多的‘边角地’‘空闲地’成为群众运动健身的‘新天地’。”盐城市自然资源和规划局局长戚太龙说，同时，围绕人口结构变化带来的“一老一小”公共设施配套需求调整，深入开展盐城市主城区幼儿园布点评估及存量闲置更新研究，积极推动闲置幼儿园改建社区服务站、长者食堂、文化活动站、老年人日间照料中心、小型多功能运动场地等公共服务设施，切实优化存量空间使用功能，不断提高综合利用效益。

人民城市人民建，人民城市为人民。当规划的“尺子”具备了必要的“弹性”，当沉睡的“资产”能够被打包“唤醒”，城市更新才能实现问计于民、问需于民、问效于民。

谢海霞表示，下一步，两部门将组织各地积极落实《通知》提出的支持措施，结合本地的实际进一步细化，并将相关要求纳入地方国土空间规划编制与实施管理的相关法规，同时应注意严守安全底线，防范廉政风险和法律风险，在法律的框架下创新机制，注重基层减负，聚焦人民群众身边的急难愁盼问题，在确保符合各类安全规定等前提下，不断改善人居环境品质，努力建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市。