学术报告 | 罗小龙：大都市区跨界毗邻地区空心化及其对策建议

导读

2025年8月29-31日，2025中国城市规划年会在沈阳召开。在学术研讨会“城市收缩与规划应对”上，罗小龙教授以《大都市区跨界毗邻地区空心化及其对策建议》为题作报告。基于2018年以来对上海、杭州、南京等多地的实地调研与问卷调查，系统剖析了大都市区跨界新城空心化的现实困境、成因，并提出针对性的对策建议，为破解跨界地区发展难题、推动城市高质量发展提供重要参考。

本文字数：4057字

阅读时间：13分钟

罗小龙

中国城市规划学会理事、城乡治理与政策研究专业委员会秘书长，南京大学建筑与城市规划学院副院长、教授

随着中国大都市区一体化进程不断加快，跨界毗邻地区作为要素流动最活跃、建设活动最集中的区域，本应成为区域协同发展的“桥头堡”。然而，近年来多地实践显示，这一区域却面临住房空置、产业闲置、公共服务配套不足等空心化问题，不仅制约了大都市区的发展质量，更影响了大都市区整体功能的提升。自2018年起，罗小龙研究团队持续对上海、杭州、南京等多个大都市区跨界地区开展调研，通过实地走访、问卷调查、数据测算等方法，深入探究边缘城市空心化的机制、特征、问题，并探索破局之策。

1

大都市区跨界毗邻地区发展现状：

从“热建设”到“空心城”

在大都市区一体化战略推动下，跨界毗邻地区成为开发建设的重点区域。以上海与江苏交界的沪苏省际毗邻地区为例，过去20多年间，该区域建设用地面积从6040.9平方公里增长至11319.5平方公里，近乎翻番，成为建设用地增长最快的区域之一。从发展模式来看，当前大都市区跨界新城已形成多种类型，呈现差异化发展特征。

表1 大都市区跨界的新城类型

2

空心化困境的具体表现：

住房、产业、配套多重失衡

1

住房空置率高企，“空心化”现象出现

住房空置是跨界新城最直观的空心化表现。调研数据显示，南京黄梅镇碧桂园小区、欧洲城、恒大帝景等多个居住型新城，夜间亮灯率不足30%，住宅楼入住率低。更极端的案例中，南京跨界边缘新城某小区单元楼，仅3成住宅有人居住；部分楼盘甚至成为烂尾楼。

从居住群体来看，当前跨界新城的居住者主要分为两类：一类是 “通勤刚需族”，以在上海、南京等核心城市工作但购房能力有限的新市民为主，如在上海工作、居住在花桥的“跨城通勤族”；另一类是“养老转移族”，多为经济条件一般的老年人，为支持子女在核心城市购房，出售原有住房后，用少量资金在跨界地区购置房产自住，同时为子女提供购房启动资金。

上海大都市周边：

启东启隆镇绿地长岛

南京大都市周边：

和县明发江湾城

图1 跨城新区的“空心化”现象

2

产业发展乏力，加剧跨界新城空心化

与住房空置相伴的是产业发展的停滞。一方面，工业用地“批而未用、闲而少用”问题突出。以滁州南谯区为例，约有五六千亩批而未供工业用地，尽管政策要求每年处置25%以上，但实际推进难度极大；另一方面，企业生存周期短，产业活力不足。南京大学长江产业发展研究院数据显示，跨界新城内企业平均生存年限仅7.98-8.99年，远低于工业用地50年的出让年限。如何促进产业发展成为跨界新城发展亟需破解的主要问题。

3

公共服务配套 “空头承诺”，民生保障不足

开发商与地方政府对公共服务配套的承诺难以兑现，进一步加剧了跨界新城的空心化。安徽和县某跨界楼盘开发时，曾宣传将引进南京的幼儿园、小学、中学，吸引大量购房者，但最终配套公共服务设施未能落地；南京周边其他地区的多个项目也同样存在类似问题，医疗、教育、商业等基础配套设施缺失，导致居民生活便利性不足，难以形成稳定居住氛围。此外，疫情后人口向中心城市回流进一步加剧了配套设施建设的难度。以南京周边跨界区域为例，疫情期间，部分原本居住在跨界新城的南京居民，因通勤受阻、配套不足返回南京城区；核心城市房价下行后，更多人选择“回流”中心城市，导致跨界新城人口进一步减少，依赖人口规模的商业、服务配套陷入“人少—配套难—人更少”的恶性循环。

3

空心化困境的成因剖析：

规划、市场、行政三重因素叠加

1

规划失序：过度供地催生“圈地运动”

早期规划对跨界地区发展需求的误判，是空心化的根源之一。一方面，地方政府与开发商过度乐观预期大都市区人口外溢趋势，大规模供地开发房地产，导致住房供给远超实际需求。2018年前后，部分区域曾出现“疯狂圈地”现象，个别大开发商拿地后，其他央企、房企跟风抢地，形成“供地潮”，为后续住宅空置埋下隐患；另一方面，规划缺乏统筹，产城融合不足。多数跨界新城以居住功能为主，产业规划和产业招引滞后，未能形成“以产促城、以城兴产”的良性循环，导致新城的“空心化”。

图2 大都市跨界新城“空心化”的成因分析

2

市场失衡：投资炒作加剧供需错配

房地产投资属性的过度放大，进一步加剧了市场供需失衡。调研发现，跨界新城的购房者中，投资客与炒房群体占比不低：部分上海、南京等地投资者，看中跨界地区房价低、“行政区划调整”的传言（如购买后可能划入核心城市辖区），炒房者大量购房待涨；据社交平台信息，上海某投资者在江苏启东一次性购入上百套房产，试图通过炒作获利。然而，随着房地产市场降温，“炒作”变现难；行政区划调整传言未能成真，房价持续下跌，投资客纷纷抛售，导致住房市场更加低迷；核心城市住房政策调整（如限购放松、房价下行），使得跨界新城的“价格优势”减弱，刚需群体也更倾向于选择核心城市，进一步加剧了跨界新城的住房空置。

3

行政壁垒：行政区划分割制约协同发展

行政区划分割是跨界地区产业协同受阻、空心化加剧的主要因素之一。一方面，行政区两侧的税收、政策差异导致产业转移“不敢动”。例如，南京某企业曾考虑到镇江句容投资，因句容门槛低、有税收优惠，但担心“享受南京优惠后难以迁出”，最终放弃；上海、苏州等地的企业同样面临类似问题，跨省投资的政策不确定性，制约了产业跨区域协同。另一方面，协调机制缺失，跨区域公共服务难以衔接。教育、医疗等公共服务的“属地管理”特性，导致跨界新城居民难以享受核心城市的优质公共服务，而地方政府又缺乏足够财力与资源完善配套，形成跨界新城的“配套洼地”。

4

破局路径：构建协同机制、

优化空间利用、完善政策保障

1

建立多层次跨区域协调机制，打破行政壁垒

破解跨界地区空心化，首要任务是建立高效协同的协调机制。一方面，凝聚发展共识，组建跨区域行动小组。针对跨省、跨地级市的跨界区域，由上级政府牵头，联合核心城市与周边地区，成立专项行动小组，明确发展目标、责任分工，统筹推进规划、建设、运营；另一方面，搭建全程监督平台，确保政策落地。建立跨区域规划实施监督平台，对公共服务配套、产业落地、土地利用等情况进行实时监测，避免“空头承诺”，保障居民与企业权益。此外，探索跨行政区房票安置制度。当前江苏句容已开展试点，向拆迁农民发放“通用房票”，允许拆迁安置居民在全市范围内自主选择购房，既提高了住房需求的灵活性，也促进了区域住房资源优化配置；未来可进一步推广“卖旧买新、以旧换新”等政策，激活跨界新城住房市场。

图3 重点领域风险化解机制

2

深化产业空间再利用合作，激活产业活力

针对产业空心化问题，需从“空间利用”与“产业协同”两方面发力。一方面，盘活闲置工业用地。探索工业用地出让年限改革，参考江苏部分地区做法，将工业用地出让年限从50年缩短至20-30年，提高土地利用效率。同时，建立工业用地“退出机制”，对长期闲置、企业倒闭的用地进行回收再利用，引入符合区域定位的绿色制造、数字经济等新兴产业。同时，推动跨区域产业协同。依托核心城市产业优势，建立“核心城市研发+跨界地区制造”的分工体系，如上海汽车产业向太仓、昆山的延伸；同时，打破税收、社保等政策壁垒，建立跨区域税收分成、社保异地结算机制，降低企业跨区域发展成本，促进产业协同发展。

3

完善公共服务配套，提升居住吸引力

公共服务配套的完善，是留住人口、破解空心化的关键。一方面，压实政府与开发商责任，确保配套落地。将公共服务配套建设纳入土地出让条件，明确开发商配套建设责任，建立“配套与住房同步规划、同步建设、同步交付”机制；地方政府加强监督，对未兑现配套承诺的开发商进行处罚，保障居民权益。另一方面，推动跨区域公共服务共享。在教育领域，探索“核心城市名校+跨界地区分校”模式，如上海优质学校在江苏昆山花桥设立分校；在医疗领域，建立跨区域医联体，实现病历互通、检查结果互认；完善交通通勤配套，加密核心城市与跨界新城的轨道交通、公交班次，缩短通勤时间，提升居民居住便利性。

5

总 结

大都市区跨界毗邻地区的空心化，是中国城市化进程中“重建设、轻运营”“重规模、轻质量”问题的集中体现，也是行政区划分割、市场供需失衡、规划统筹不足等多因素叠加的结果。破解这一困境，需要从“协同机制、空间利用、政策保障”三管齐下，打破行政壁垒、激活市场活力、完善民生保障，推动跨界地区从“要素集聚”向“功能提升”转型。未来，随着大都市区一体化战略的深入推进，以及跨区域协调机制的不断完善，跨界毗邻地区有望摆脱空心化困境，再次成为推动城市高质量发展的“新引擎”。

*根据现场报告整理，已经专家审阅

供稿单位：哈尔滨工业大学建筑与设计学院

*注：该学术报告基于罗小龙团队发表的学术论文《大都市跨界新城的“空心化”困境及对策：来自沪苏浙皖边界地区的实证研究》，该论文发表于《城市规划学刊》2025第4期。

【免责声明】本公众号发布的内容仅供学习交流使用，不以任何形式进行牟利。内容版权归原作者所有。如有侵犯您的权益，请及时与我们联系，我们将于第一时间协商版权问题或删除内容。内容为作者个人观点，不代表本公众号立场和对其真实性负责。

规划年会 | 学术研讨会十二：城市收缩与规划应对

点击图片阅读全文

张远景：黑龙江省乡村空心化特征及实用性村庄规划研究 | 学术季

点击图片阅读全文

鸦鹊寺村五社的空心之落和振兴之望

点击图片阅读全文